Radny na zleceniu w spółce miejskiej. NSA: umowa jest jawna

Dwóch radnych podpisało ze spółką powiązaną kapitałowo z miastem umowy zlecenia i o dzieło. Spółka uznała, że to ich prywatna sprawa, bo w firmie wykonują wyłącznie czynności techniczne i nie decydują o niczym. Sądy obu instancji odrzuciły to rozumowanie. Liczy się nie to, co radny w spółce robi, tylko dla kogo to robi — jeśli dla podmiotu zależnego od gminy, w której sprawuje mandat, powiązanie ma charakter publiczny.

Kto i o co wnioskował, jak organ zareagował na wniosek

Fundacja wnioskiem z 14 maja 2021 r. wystąpiła do spółki o treść umów zlecenia i o dzieło zawartych z dwoma radnymi miasta, a w przypadku umów o dzieło — także o same dzieła. Spółka nie odpowiedziała. Fundacja poszła do sądu ze skargą na bezczynność i wygrała: wyrokiem z 13 października 2021 r. (II SAB/Lu 95/21) WSA w Lublinie stwierdził bezczynność i zobowiązał spółkę do rozpatrzenia wniosku. Sąd stwierdził przy tym wprost, że radni pełnią funkcję publiczną, a wniosek zmierza do sprawdzenia, czy ich czynności w spółce powiązanej z gminą nie kolidują ze statusem radnego.

Wykonując ten wyrok, zarząd spółki decyzją z 17 stycznia 2022 r. odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Argumentacja: radni nie zgodzili się na ujawnienie żądanych danych, a w samej spółce nie pełnią żadnych funkcji publicznych — wykonują czynności pomocnicze, techniczne, usługowe, bez wpływu na procesy decyzyjne i bez władztwa publicznoprawnego. Mandat radnego i umowa ze spółką to zdaniem spółki dwa odrębne stosunki prawne. Spółka dodała, że jawność dochodów radnych zapewniają już oświadczenia majątkowe z art. 24h i 24i u.s.g., a ustawodawca nie wymaga publikowania umów stanowiących podstawę tych dochodów.

Wyrok WSA

WSA w Lublinie uchylił decyzję (II SA/Lu 125/22), uznając, że spółka naruszyła art. 153 P.p.s.a., bo oceniła sprawę inaczej, niż przesądzono to w prawomocnym wyroku o bezczynności — a ocena prawna z tamtego orzeczenia wiązała zarówno spółkę, jak i sąd rozpoznający skargę. Niezależnie od samego związania, skład orzekający w pełni podzielił tamto stanowisko.

Sedno uzasadnienia: charakter powiązania radnego z podmiotem zależnym od gminy nie zależy od tego, jakie zadania mu w tym podmiocie powierzono. Radny dysponuje władczymi uprawnieniami wobec wspólnoty samorządowej i już z tego powodu może — potencjalnie, hipotetycznie — nadużyć ich w spółce powiązanej z gminą. Czy do nadużycia rzeczywiście doszło, pokazać mogą dopiero wysokość wynagrodzenia, przedmiot dzieła i konkretne zastrzeżenia umowne. Dlatego akurat te dane muszą być jawne.

Sąd zastrzegł granicę. Nie każda umowa radnego traci ochronę prywatności — ochrona pozostaje przy umowach z podmiotami bez istotnych powiązań finansowych i gospodarczych z jego wspólnotą samorządową, bo tam nie ma nawet potencjalnego ryzyka nadużycia mandatu. Nie obejmuje ona też spraw rodzinnych, prywatnych czy zdrowotnych radnego.

Wyrok NSA

Spółka w skardze kasacyjnej zarzuciła sądowi pierwszej instancji, że nie rozpoznał skargi w granicach sprawy, że błędnie uznał ją za jednostkę organizacyjną gminy oraz że interes publiczny nie uzasadnia ujawnienia umów wobec braku zgody radnych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

NSA nie znalazł w niej usprawiedliwionych podstaw i skargę kasacyjną oddalił (III OSK 2015/22).. Zatrudnienie radnego w spółce komunalnej to informacja publiczna — pogląd ugruntowany już w orzecznictwie. Prawo z art. 61 ust. 1 Konstytucji jest narzędziem kontroli społecznej, a umowa pozwala sprawdzić trzy rzeczy naraz: czy zatrudnienie wynikało z rzeczywistych potrzeb jednostki, czy nie z motywów politycznych; czy dana osoba miała kwalifikacje na tle innych kandydatów; czy wynagrodzenie odpowiadało cenom rynkowym, czy też majątkiem publicznym gospodarowano nieracjonalnie.

Informacje o zatrudnieniu radnego w spółce komunalnej to nie tylko informacje o jego prywatnych dochodach — mogą pokazać, na ile radny wykorzystuje uprawnienia władcze przyznane mu mandatem. Zarzuty kasacyjne tej oceny nie podważyły, bo sprowadzały się do powtórzenia, że zakres czynności radnych w spółce nie wiąże się z ich mandatem.

Co do zakresu jawności NSA wskazał regułę: dane z umowy są jawne, wyjątkiem są składniki wynagrodzenia związane z sytuacją rodzinną lub osobistą radnego, a anonimizacji podlegają dane osobowe niezwiązane z funkcją, jak PESEL czy adres zamieszkania.