Jeśli zdalne sesje rady gminy – to jakie?

Pandemia Covid-19 spowodowała przeniesienie spotkań ze strefy fizycznej do wirtualnej. Dotyczyło to także spotkań realizowanych przez organy władzy publicznej, a nawet takich, które mają umocowanie konstytucyjne.

Mamy tu na myśli spotkania kolegialnych organów władzy, o których mówi Artykuł 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Stanowią one, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, włącznie z uzyskiwaniem informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W kontekście spotkań najistotniejsze jest jednak, że prawo to obejmuje nie tylko dostęp do dokumentów, ale też wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Wyzwanie związane z tym, jak realizować wartości konstytucyjne, a jednocześnie chronić zdrowie w czasie pandemii, dotyczyło zatem spotkań Sejmu i Senatu, a także tysięcy polskich gmin, rad powiatów czy sejmików województw.

Jak zawsze w takim wypadku, powstały pytania o ochronę praw i wolności. Skoro bowiem posiedzenie wirtualne miałoby być odpowiednikiem fizycznego, to wszystkie prawa i wolności przysługujące każdej osobie w sferze fizycznej winny być realizowane także online. Czy jednak w wyniku szybkich i nieco chaotycznych zmian o to zadbano?

Odpowiedź jest dość oczywista. Tysiące podmiotów, które nagle musiały zmienić swój sposób działania, podejmowało wyzwanie tak, jak umiało – bądź nie umiało.  Jak wynika z doświadczenia osób zgłaszających się do Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska, prawa i wolności pierwsze padły ofiarą wirtualnych spotkań. Brakowało bowiem odpowiedniego oprogramowania, umiejętności i zrozumienia powagi tematu. Czasem zapewne wykorzystywano sytuację do uniknięcia obecności obywateli na posiedzeniach kolegialnych organów.

Jednocześnie w wielu urzędach dostrzeżono konieczność zapewnienia realizacji prawa obywateli do uczestniczenia w posiedzeniach rad gmin. I choć sytuacja zaczęła się poprawiać, to niepokojące stało się jej normalizowanie. Do momentu przygotowania niniejszego tekstu nie jest nawet pewne, czy sesje wirtualne są zgodne z Konstytucją. Tymczasem, pomimo pojawienia się szczepionek i powrotu życia społecznego na wiosnę 2022 roku, w wielu samorządach sesje rad nadal odbywały się online. Umożliwiały to przepisy związane z pandemią, które wciąż w dużej mierze obowiązują, ale – jak opisujemy niżej – budzą one wątpliwości.

Dlaczego mogą powstać wątpliwości konstytucyjne? Otóż nie jest jasne, czy zdalne uczestnictwo jest tym samym co “wstęp” na posiedzenia kolegialnych organów władzy – a ograniczenie prawa wstępu może zostać wprowadzone tylko w przypadku wprowadzenia stanu wyjątkowego. Fizyczna obecność mieszkańców czy mediów na sesji rady gminy ma zupełnie inne znaczenie niż ich widoczność na ekranie. Związane jest to z atmosferą – możliwością pozostania z radnymi w kontakcie, dawaniem wsparcia radnym opozycyjnym. I choć są to argumenty prawie psychologiczne, takie dokładnie padały w rozmowach nieformalnych. Dzwonił do nas na przykład dziennikarz, który podkreślał, jak ważną rolę dla kilku radnych opozycji, którzy zadają pytania burmistrzowi, pełni obecność publiczności. Z kolei wójt jednej z gmin, która nigdy nie przeszła w tryb zdalny, podkreślała, że nie wyobraża sobie możliwości, by mieszkańcy protestowali podczas sesji mającej miejsce online. Jest wiele społecznych sytuacji, które nie wydarzą się online, dlatego naszym zdaniem – nawet jeśli sesje zdalne są zgodne z Konstytucją – podstawowym trybem spotkań powinien być tryb stacjonarny.

Co jednak zrobić z faktem, że sesje zdalne występują w praktyce działania samorządów? O tym właśnie jest niniejsze opracowanie. Skupiamy się w nim na sesjach rad gmin, gdyż uczestniczenie w nich jest najpowszechniejszym doświadczeniem mieszkańców naszego kraju.

Kontekst prawny

Kiedy zaczęła się pandemia koronawirusa, nie obowiązywały żadne przepisy regulujące prowadzenie sesji rad gminy w trybie zdalnym. Z braku odpowiednich przepisów gminy, działając “wyprzedzająco”, same zaczęły wprowadzać praktykę sesji online, bez publiczności, z transmisją obrad jako substytutem wstępu na sesję. Zwykle dokonywało się to poprzez zarządzenie przewodniczącego rady gminy, który organizuje jej posiedzenia zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Gminy powoływały się też na § 11 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii dotyczący zakazu organizowania zgromadzeń (w rozumieniu Prawa o zgromadzeniach), a także na polecenia wydawane gminom przez premiera/wojewodę na podstawie przepisów tzw. pierwszej ustawy w sprawie koronawirusa.

Już 20 marca 2020 r. przygotowaliśmy opinię, w której wskazywaliśmy, że ograniczenie prawa wstępu na posiedzenia rady jest niemożliwe na podstawie decyzji przewodniczącego rady. Możliwe byłoby to jedynie w przypadku wprowadzeniu stanu wyjątkowego, o którym mowa w art. 228 ust. 1 i n. Konstytucji RP oraz w przepisach ustawy o stanie wyjątkowym, a przepisy w stanie na marzec 2020 r. nie przewidywały możliwości prowadzenia sesji online.

31 marca 2020 r. doszło do nowelizacji ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i w jej ramach dodano przepis art. 15zzx. Zgodnie z treścią art. 15zzx ust. 1 ww. ustawy, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii m.in. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i przeprowadzać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania).

Tym samym pojawiła się podstawa prawna do prowadzenia sesji online. Nie rozwiązała ona jednak problemów, które podnosiliśmy w naszej opinii, a związanych z ograniczaniem prawa człowieka do informacji, gwarantowanego przez art. 61, gdyż niezgodnie z art. 31 ust. 3 i art. 233 Konstytucji RP nie wprowadzono równocześnie stanu nadzwyczajnego.

Sama treść przepisu i jego umiejscowienie także budziło wątpliwości. Nie doszło bowiem do zmiany ustawy o samorządzie gminnym (ani odpowiadających jej ustaw regulujących funkcjonowanie innych szczebli samorządu terytorialnego). Ustawodawca nie uregulował też kwestii sesji “niestacjonarnych” w szerszym zakresie. Przepisy nie regulowały, jakimi przesłankami powinien kierować się przewodniczący rady gminy, podejmując decyzję o przejściu w tryb zdalny ani w jaki sposób należy takie sesje prowadzić. Przepis nie przewidywał także obowiązku zmiany statutu, więc istniało ryzyko, że sesje będą odbywać się na podstawie niedostosowanych przepisów prawa lokalnego.

Stan zagrożenia epidemicznego został przedłużony do końca października 2022 roku, a następnie do końca grudnia 2022 roku[1] i dalej, do kwietnia 2023 r.[2]; tym samym obrady online dalej są dopuszczalne. Pomimo upływu czasu, zastrzeżenia co do prawidłowości stanu prawnego – zarówno pod względem zgodności z Konstytucją, jak i tego, na ile obowiązujące przepisy są kompletne i racjonalne – pozostają. Można też spodziewać się podobnej sytuacji w przyszłości. Niniejszy tekst ma wesprzeć powstawanie rozwiązań poprawnych pod względem prawnym i chroniących prawo do informacji.

Praktyczne doświadczenia i problemy

Przejście w tryb zdalny jest problemem nie tylko prawnym, lecz także czysto praktycznym. Pierwszym wyzwaniem jest sam wybór – czy prowadzić sesje online, czy też korespondencyjnie, a może tradycyjnie, tylko z przeniesieniem do większej sali. Co więcej, przeprowadzenie sesji online wymaga dostępu do sprzętu i odpowiedniego oprogramowania, a także odpowiedniego wyszkolenia radnych (z których część może mieć niewielkie umiejętności techniczne lub w ogóle nie korzystać z komputera).

Prowadzenie obrad z wykorzystaniem środków porozumiewania na odległość jest problematyczne pod względem możliwości zapewnienia mieszkańcom wzięcia w nich udziału, a także zabrania głosu – na poziomie podobnym do   sesji tradycyjnych. Do tego dochodzą problemy polegające na braku odpowiedniej informacji o tym, jak będą prowadzone sesje i w jaki sposób można wziąć w nich udział.

Gminy różnie radziły sobie z tymi wyzwaniami, szczególnie wiosną i latem 2020 r.  Dla przykładu, zostaliśmy poinformowani o incydencie w gminie Kozłów, gdzie radny gminy otrzymał informację, że przewodnicząca rady zarządziła na najbliższej sesji zdalny tryb obradowania poprzez głosowanie korespondencyjne. W kolejnych pismach przewodnicząca wyjaśniła, że radni mają oddać głosy na dostarczonych pakietach, które zostaną odebrane przez upoważnionego pracownika urzędu za pokwitowaniem. Pakiety mogły zostać przekazane przez radnych lub domowników. Nieoddanie pakietu miało być równoznaczne z brakiem udziału w zwołanej sesji. Mieszkańcy zostali jedynie poinformowani o tym, że sesja została zwołana i odbędzie się w trybie głosowania korespondencyjnego. Transmisja dotyczyła wyłącznie zliczania głosów z kopert wyłożonych w pomieszczeniu obejmującym zasięg nagrania (nagranie dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej). Radny zwrócił się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności uchwał podjętych na tej sesji, ale Wojewoda Warmińsko-Mazurski uznał, że została ona zwołana i przeprowadzona w prawidłowy sposób. Co więcej, Wojewoda stwierdził, że rada nie ma prawa dokonywania zmian w statucie, które miałyby dotyczyć zdalnego trybu obradowania.

Z kolei w Przedborzu przewodniczący Rady Miejskiej zwołał sesję w siedzibie urzędu, ale wyłączył obecność publiczności i sołtysów w sali obrad. Co ciekawe, jak zrelacjonował tamtejszy radny, na tej sesji przyjmowano uchwałę dotyczącą zniesienia funduszu sołeckiego na 2021 rok i to bez zgody sołtysów. Tym samym zostali oni wykluczeni z dyskusji nad sprawą, która dotyczyła bezpośrednio losów ich sołectw. Radny zwrócił się ze skargą na przewodniczącego do Wojewody Łódzkiego, który uznał ją jednak za bezzasadną i stwierdził, że działania przewodniczącego były zgodne z prawem, a zapewnieniem jawności obrad była zapowiedź ich transmisji online.

Inna sytuacja miała miejsce w gminie Pszów, gdzie w trybie korespondencyjnym przyjęto uchwałę w sprawie ustalenia sieci publicznych przedszkoli. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 5 czerwca 2020 r. Wojewoda Śląski stwierdził nieważność przyjętej uchwały, uznając, że jest ona niezgodna z art. 14 ust. 1 i art. 11b ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 61 Konstytucji RP. W uzasadnieniu organ wskazał, że: ,,w obowiązującym stanie prawnym nie ma przepisu, który przyznawałby prawo do ograniczenia wskazanej zasady [jawności] w działalności organu gminy w tym okresie. Tymczasem, zwołana w trybie korespondencyjnym sesja Rady Miejskiej nie będzie gwarantowała mieszkańcom Miasta prawa wstępu na nią. Posiedzenie będzie się odbywało zatem z wyłączeniem jawności, do którego to wyłączenia, jak wskazano powyżej Rada Miejska, nie ma ustawowego upoważnienia”. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił wyrokiem z dnia 4 listopada 2020 r. (sygn. III SA/Gl 500/20) rozstrzygnięcie wojewody wskazując, że: „[…] zarządzenie zostało przygotowane z uwzględnieniem realizacji wszystkich uprawnień radnych oraz zasady jawności”. Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2021 r. NSA podtrzymał wyrok WSA w Gliwicach (sygn. akt III OSK 4189/21). Zdaniem sądu: „Rada przeprowadzając sesję i podejmując uchwały w trybie korespondencyjnym, nie miała możliwości realizacji prawa do “wstępu na sesję rady gminy”, ale prawa tego nie można również zrealizować w przypadku sesji odbywanej za pomocą urządzeń porozumiewania się na odległość, a tej formy organ nadzoru nie kwestionuje. Podobnie niezrozumiały jest zarzut braku możliwości realizowania przez mieszkańców uprawnienia do “wypowiadania się” w czasie sesji, czy “zadawania pytań”. W porządku obrad nie były ujęte takie punkty, a art. 11g u.s.g. gwarantuje wyłącznie prawo “wstępu na sesję”. Ten zaś poprzez obraz był możliwy”. Zdaniem sądu głosowanie korespondencyjne może zostać przeprowadzone w sposób prawidłowy, konieczne jest jednak spełnienie szeregu warunków, które mają na celu zapewnienie określonych standardów.

Innym problemem jest to, jak w niektórych przypadkach wyglądał sam przebieg głosowania korespondencyjnego. W jednej gminie praktyką było “oddawanie głosów” poprzez wykonanie telefonu do przewodniczącej rady gminy. Z kolei w innej członkowie komisji skrutacyjnej objeżdżali domy radnych samochodem, w którym znajdowała się urna wyborcza. Samochód służył jednocześnie za kabinę do głosowania (otwierano bagażnik, a radny w środku wypełniał kartę, wkładał ją do koperty a następnie wrzucał do przezroczystej urny, znajdującej się na tylnym siedzeniu).

Praktyka wprowadzania sesji online uwydatniła także szczególną rolę, jaką przepisy dawały przewodniczącemu rady gminy. Otóż kompetencje przewodniczącego rady gminy ograniczają się do organizacji pracy rady i prowadzenia jej obrad. Nie jest organem władz gminy, którego działanie można zaskarżyć, tak jak można zaskarżyć wójta, czy też samą radę. Przepisy nie przewidywały też żadnej drogi odwołania się od takiej decyzji przewodniczącego (może poza jego odwołaniem). W rezultacie podmiot, niebędący organem władz publicznych, może w niekontrolowany sposób kształtować praktykę funkcjonowania rady. W ramach świadczonego przez nas poradnictwa natknęliśmy się na sytuację, w której przewodniczący gminy bez wyjaśnienia zarządził przejście – a potem pozostanie – w trybie zdalnym, mimo sygnalizowanych problemów z dostępem obywateli do sesji, nawet gdy sytuacja pandemiczna poprawiała się.

Uprawnienia przewodniczącego w zakresie sesji rad gminy zmieniły się z 10 listopada 2022 r. Wtedy weszły w życie przepisy ustawy z 7 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców, które przeniosły uprawnienie o decydowaniu o zdalnym trybie obradowania na organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (radę).

Zdecydowanie niekorzystnym dla jawności sposobem “radzenia sobie” z funkcjonowaniem w nowych, pandemicznych warunkach, było wytworzenie się praktyki nieformalnych spotkań radnych, niedostępnych dla publiczności, w trakcie których podejmowano faktyczne ustalenia, które następnie przegłosowywano na sesji. Nie było także jasne, jaki powinien być tryb działania w razie problemów technicznych, polegających choćby na “wyrzucaniu” radnych z posiedzenia czy też niemożności oddania przez nich głosu.

Sesje organizowane korespondencyjnie i w trybie online okazały się także sprawdzianem dla jakości transmisji – sprawdzianem, który nie został uniwersalnie zdany. Mieliśmy wiele doniesień o tym, że transmisja sesji, choć miała zastąpić dostęp do posiedzenia, była słabej jakości, bez dźwięku albo wręcz jej nie było.

Przechodzenie w tryb zdalny okazało się więc procesem niejednolitym, generującym konflikty i sprzeczne wykładnie przepisów prawa.

Sytuacja na wiosnę 2022 roku

Z naszych wniosków i przeprowadzonych rozmów wyłania się niejednoznaczny obraz – doświadczenie jednych gmin z wiosny 2022 r. bardzo odbiegają od innych.

Wysłaliśmy 350 wniosków o udostępnienie informacji publicznej do gmin w Polsce i odpowiedziało nam 269 z nich. Wyniki nie są reprezentatywne, ale dają obraz zróżnicowanej rzeczywistości. Nasze pytania dotyczyły doświadczenia sesji rady gminy w czasie pandemii – tego, w jakim trybie były prowadzone, i w jaki sposób gmina zapewniła mieszkańcom możliwość udziału w sesji. Okazuje się, że mniej niż 10 gmin spośród przepytanych odpowiednio zmieniło statut, choć blisko 140 prowadziło obrady w trybie zdalnym.

Pouczające było też bardziej szczegółowe zbadanie doświadczeń i perspektyw konkretnych gmin, z których przedstawicielami przeprowadziliśmy wywiady.

Gmina Komprachcice może służyć jako przykład udanej adaptacji do nowych warunków. Mimo że gmina ta należy do grupy najbiedniejszych w Polsce, już w maju 2020 roku z sukcesem wprowadziła obrady online, dostępne dla publiczności i zapowiadane z wyprzedzeniem w BIP. Gmina korzystała przy tym z dobrej infrastruktury i dostępności Internetu światłowodowego. Dzięki przeszkoleniu radnych i zapewnieniu im odpowiedniego sprzętu, a także wykorzystaniu darmowego oprogramowania do streamingu, obrady online z możliwością “wstępu” były możliwe szybko. Dla mieszkańców, którzy nie posiadają komputera bądź nie są w stanie się nim posługiwać, przewidziano stanowisko w budynku urzędu, wraz z zapewnioną obsługą techniczną.  Na decyzję o przejściu na tryb online zadecydowały także względu praktyczne – w tym przypadku niedostępność odpowiednio dużej i właściwie nagłośnionej sali, w której można by przeprowadzić obrady z widownią i zgodne z obostrzeniami dotyczącymi dystansu. Ze względu na brak miejsca w Komprachcicach sesje dalej są prowadzone online.

Zaznajomienie z nowymi technologiami pozwoliło na udane przejście na tryb zdalny także w Szczecinie, który z kolei jest jedną z najbogatszych gmin (miast na prawach powiatu).  Szczecin posługiwał się elektronicznymi dokumentami jeszcze przed pandemią i radni byli zaznajomieni z procedurami; mieli także do dyspozycji komputery z dostępem do Internetu. W gminie był też zainstalowany serwer FTP. Wysoki stopień informatyzacji i korzystanie z elektronicznego obiegu dokumentów pozwoliło na stosunkowo łatwe przejście do obradowania w trybie zdalnym. Dzięki temu Szczecin mógł tak obradować już 9 kwietnia 2020 r. jako jedna z pierwszych gmin w Polsce. Obywatele mogą wziąć udział w obradach prowadzonych zdalnie – zarówno w sesjach rady miasta, jak i posiedzeniach komisji, które są transmitowane i nagrywane na YouTube. Na wiosnę 2022 roku Szczecin wrócił do obradowania w trybie stacjonarnym, ale pandemiczne doświadczenia tej gminy pokazują, że możliwe jest osiągnięcie odporności na kryzysy, które pozwoli gminie na sprawne funkcjonowanie nawet w czasach ograniczeń przemieszczania się.

Inny przypadek stanowi gmina Mała Wieś, gdzie sesje w czasie pandemii były przeprowadzane stacjonarnie. Gmina zapewniła bezpieczeństwo sanitarne poprzez prowadzenie sesji bez obecności publiczności, sołtysów oraz innych gości – nie wprowadziła jednak żadnych rozwiązań, które zrównoważyłyby takie ograniczenie jawności działania rady. Wywiady, które przeprowadziliśmy, dają sprzeczny obraz tego, na ile takie rozwiązanie budziło sprzeciw mieszkańców. Wiemy jednak, że doszło do złożenia przynajmniej jednej skargi przez mieszkańca na odmowę wstępu na posiedzenie rady (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1501/21; skarga została odrzucona ze względu na uchybienie terminu). Bez wątpienia jednak jawność funkcjonowania rady gminy została na czas pandemii drastycznie ograniczona. Jedynym sposobem, aby obywatele mogli jakkolwiek uczestniczyć w sesjach bez publiczności, było przekazywanie pytań do radnych za pośrednictwem przewodniczącego rady gminy. O ile taka praktyka jest lepsza, niż brak jakiejkolwiek łączności między mieszkańcami a radnymi, to jednak nie stanowi wystarczającego zamiennika dla obecności publiczności na sesji wraz z możliwością (za zgodą przewodniczącego) zabrania głosu i zadawania pytań. Na wiosnę 2022 roku rada gminy Mała Wieś obradowała stacjonarnie, a obrady były już otwarte dla publiczności. Gmina Mała Wieś nie podjęła jednak wystarczających działań w celu zagwarantowania jawności obrad rady w czasie pandemii. Istnieje więc ryzyko, że w razie przyszłego kryzysu (np. powiązanego z kryzysem energetycznym, bądź uchodźczym w związku z wojną w Ukrainie) dostęp do sesji rad gminy zostanie ograniczony dla obywateli.

Niejednolitość doświadczeń ujawnia brak wytycznych i wskazówek dla gmin. Niejasne jest, jak interpretować przepisy, a także jakie działania podejmować, aby funkcjonowanie rady gminy w czasie kryzysu odbywało się możliwie najmniejszym kosztem dla jawności.

Rekomendacje Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska

Na podstawie wyników naszego wniosku o informację publiczną, wywiadów z przedstawicielami i przedstawicielkami gmin – oraz analizy doniesień medialnych przygotowaliśmy rekomendacje, które poddaliśmy w lipcu 2022 roku krytycznej dyskusji z aktywistami i przedstawicielami samorządów, w tym przedstawicielami Związku Powiatów Polskich oraz Związku Gmin Wiejskich RP.

Nasze rekomendacje są kierowanych zarówno do ustawodawcy, jak i do organów jednostek samorządu terytorialnego.

Jako że sesje zdalne budzą wątpliwości konstytucjonalistów, przyjęliśmy, że nasze rekomendacje mają charakter warunkowy: tylko przy przyjęciu, że sesje zdalne są zgodne z Konstytucją, można proponować rozwiązania, które mają na celu wprowadzenie ich w sposób możliwie najbardziej “projawnościowy”. Zarazem bezproduktywne jest ich kategoryczne odrzucenie, biorąc pod uwagę fakt, jak powszechną stanowią już praktykę.

W celu skonfrontowania naszych rekomendacji z osobami zaangażowanymi w funkcjonowanie samorządu terytorialnego, 26 lipca 2022 r. zorganizowaliśmy dyskusję ekspercką, w ramach której przedstawiliśmy, a następnie przedyskutowaliśmy nasze propozycje. W spotkaniu wzięli udział zarówno aktywiści lokalni, jak i członkowie organów wykonawczych i stanowiących gmin, a także przedstawiciele Związku Powiatów Polskich oraz Związku Gmin Wiejskich RP.

W rozmowie z samorządowcami i aktywistami lokalnymi o stanie sesji rady gminy w czasie pandemii – przedstawiliśmy własne rekomendacje, i poddaliśmy je dyskusji. Co wyszło z tego spotkania?

Oto problemy i zagadnienia, o których rozmawialiśmy:

Ogólne problemy:

• nawet przy najlepszych rozwiązaniach może zawieść “czynnik ludzki”: nawet najlepsze prawo nic nie da, jeśli nie jest egzekwowane;
• zarazem regulowanie zagadnień na poziomie statutu jest ryzykowne, bo wraz ze zmianą władzy może się zmienić się statut;

Problemy i rozwiązania sesji zdalnych:

• przeniesienie kompetencji związanych z podejmowaniem decyzji o posiedzeniu rady w trybie zdalnym na przewodniczącego również może być problematyczne, ponieważ takie przejście wymagałoby najpierw sesji stacjonarnej, co wydłuży cały proces;
• co znaczy “przejście na tryb zdalny” – czy powinny to być standardowe procedury, czy też tryb awaryjny?
• udział publiczności w sesji może powodować problemy porządkowe;
• trzeba odróżnić wstęp na sesję od prawa zabrania głosu (które jest gwarantowane prawnie tylko przy procedurze przyjmowania raportu gminy);
• silną stroną sesji zdalnych jest ich wygoda dla osób z niepełnosprawnościami oraz możliwość łączenia pracy z życiem rodzinnym;
• oprogramowanie na poziomie rządowym może być dużym problemem, jest też pytanie – co zawierałby taki program;
• propozycją rozwiązania jest to, aby w określonych, enumeratywnych sprawach mniejszej wagi rada mogła się zbierać zdalnie, dla usprawnienia jej działania;
• problemem jest też brak wyszkolenia technicznego radnych;
• jak realizować prawo protestu na sesji zdalnej?

Problemy związane z komisjami:

• nagrywanie komisji może być problematyczne ze względu na ochronę danych osobowych;
• bez ujęcia w ustawie prawa wstępu na komisje online, dostęp do posiedzeń może być utrudniony;

Inne problemy:

• dostęp do dokumentów z prac gmin (w trakcie sesji zdalnych problemem jest dostęp do takich dokumentów);
• problemem jest też niekiedy jakość Internetu w gminie;
• problemem jest też zapewnienie możliwości komentowania pod transmisją live.

 Nasze propozycje wywołały żywą dyskusję – pojawiały się głosy zarówno entuzjastyczne, jak i krytyczne. Nie zabrakło także własnych propozycji naszych gości oraz wskazań nowych problemów i trudności. Możemy jednak bez wątpienia powiedzieć, że podtrzymujemy nasze rekomendacje skierowane do ustawodawcy, w zakresie wprowadzenia wymogu transmisji i nagrywania komisji rad gminy, a także konieczności uregulowania standardu transmisji sesji. Kwestie te nie były kontrowersyjne wśród naszych gości. Polemiki nie wzbudziło też nasze stanowisko, że jeśli sesje w zdalnym trybie obradowania są dopuszczalne prawnie, to powinny być także możliwe poza stanem epidemii i stanem zagrożenia epidemicznego.

Pewną dyskusję wzbudził nasz pomysł, aby wprowadzić do ustawy wymóg uregulowania szczegółowych kwestii związanych z przechodzeniem na tryb zdalny, a także informowaniem o tym na poziomie statutu – z uwagi na fakt, że zmiany w statucie zawsze mogą być odwrócone w razie zmiany większości w radzie. Dostrzegamy ten problem i liczymy, że rewizja naszych rekomendacji pozwoli nam na stworzenie założeń do takich zmian w prawie, które zabezpieczą prawo do informacji i dostępu do sesji, zaś statuty będą regulować kwestie techniczne (i to nie tylko na poziomie gmin, ale również powiatów i województw).

Dochodzimy także do wniosku, że problem różnicy standardów oprogramowania służącego do prowadzenia sesji online powinien zostać rozwiązany nie tyle opracowaniem jednolitego, odgórnie narzuconego oprogramowania (skoro takie programy istnieją), a raczej wypracowaniem jednolitego standardu funkcjonalności takich programów.

Szczególnie ciekawą dyskusję wzbudziło nasze stanowisko, iż przewodniczący rady gminy nie powinien być podmiotem, który decyduje o trybie przejścia na zdalny tryb obradowania. Nasi goście wskazywali na problemy, jakie może spowodować przeniesienie tej kompetencji na radę gminy, związane choćby z niemożliwością szybkiej reakcji w nagłych i kryzysowych sytuacjach. Obecnie obowiązujące przepisy przeniosły kompetencję o decydowaniu o trybie obradowania na organy stanowiące – pojawiła się więc możliwość przyjrzenia się, jak takie rozwiązanie, zaproponowane także przez nas, sprawdzi się w praktyce.

Szczególnie owocna była dyskusja na temat naszej propozycji, aby prowadzenie sesji w trybie zdalnym było dopuszczalne tylko w konkretnych, enumeratywnie wyliczonych okoliczności. Pomysł ten wyszedł także niezależnie od naszych gości i wydaje się być dobrym rozwiązaniem problemu kompetencji przewodniczącego do zmiany trybu obradowania, a także pozwala na skuteczne i funkcjonalne oderwanie trybu zdalnego od stanu epidemii (stanu zagrożenia epidemicznego). Gdyby ustawodawca wskazał, jakie czynności mogą być podejmowane na sesjach zdalnych, to znikłby problem potencjalnej dowolności przewodniczącego w wyborze trybu obradowania.

Dzięki konferencji mogliśmy także skonfrontować nasze rekomendacje skierowane do samorządów lokalnych z praktykami: aktywistami, radnymi i pracownikami urzędów gmin. Podtrzymujemy nasze rekomendacje w zakresie tego, że sesje zdalne, mimo wszystkich naszych wątpliwości, są mniej niebezpieczne dla jawności niż sesje korespondencyjne, oraz że obywatele wykluczeni cyfrowo powinni mieć możliwość wzięcia udziału w takiej sesji, np. poprzez zapewnienie im stanowiska komputerowego w urzędzie (co część gmin już wprowadziła z sukcesem), a także że rada powinna przeprowadzać “próbne” połączenia z obywatelami, aby mieć pewność, że będą oni w stanie połączyć się i wziąć udział w sesji. Uważamy też, iż konieczne jest, aby całość sesji w trybie zdalnym była transmitowana i dostępna dla publiczności, aby uniknąć sytuacji, w których radni dyskutują merytorycznie, gdy mieszkańcy bądź ich część nie mają dostępu do takiej dyskusji. Uważamy także, że gminy powinny wprowadzić do statut przepis o transmisji i nagrywaniu komisji rady gminy. Stoimy więc na stanowisku, że powyższe pomysły są warte utrzymania.

Inne nasze propozycje wzbudziły wymianę poglądów, która uzmysłowiła nam trudności, związane z ich implementacją. Nasi goście wskazywali, że prowadzenie sesji stacjonarnej w odpowiednio dużej sali może powodować konflikt “kompetencyjny” w sytuacji, gdy wójt nie chce udostępnić odpowiednio dużej sali. Jesteśmy świadomi, że mogą się pojawić sytuacje konfliktowe, w dalszym ciągu jednak stoimy na stanowisku, że do prawidłowego odbycia sesji konieczne jest zapewnienie publiczności możliwości wstępu. Sesje online powinny być prowadzone tylko wtedy, gdy niemożliwe jest zagwarantowanie jawności na sesjach stacjonarnych. Równocześnie nasi goście wskazywali na przewagi i możliwości, jakie dają sesje online – pozwalają na dopuszczenie publiczności przy braku odpowiedniej sali, na udział radnego nawet w stanie choroby, a także na łatwiejsze pokazywanie publiczności dokumentów, niż mogłoby się to odbyć na sesji stacjonarnej.

Stoimy na stanowisku, że nowe funkcjonalności, które pojawiły się wraz z sesjami online, powinny być przenoszone także na grunt sesji stacjonarnych. Innymi słowy – każde rozwiązanie, które podnosi standard jawności, powinno być “uniwersalizowane” tak, aby jawność działania każdej gminy była systematycznie poszerzana. W naszej ocenie to, że dzięki sesjom online można łatwiej zapoznać publiczność z dokumentami nie powinno stawiać samorządowców i zwykłych obywateli przed dylematem, z jakiego trybu prowadzenia sesji korzystać, a motywować do możliwie łatwego udostępnienia dokumentów gminy wśród mieszkańców. W naszej ocenie obecnie obowiązujące przepisy nie wykluczają takich rozwiązań, i wierzymy, że obywatele powinni bezpośrednio uczestniczyć w podejmowaniu ważnych dla gminy decyzji.

Dyskutowaliśmy także nad sposobami rozstrzygania i rozwiązywania problemów technicznych, jakie pojawiają się w czasie sesji online. O ile szczegółowe informatyczne wskazówki co do takich problemów wykraczają poza zakres naszych rekomendacji, tak stoimy na stanowisku, że przyjęte rozwiązania nie mogą naruszać prawa do informacji. Trudności techniczne nie mogą powodować, że prawa obywateli doznają uszczerbku.

Dyskusję wzbudziła też nasza rekomendacja, aby statuty zawierały regulacje związane z przechodzeniem w tryb zdalny – dyskusyjne było to, czy powinna to być ustalona procedura, czy też przechodzenie w tryb zdalny powinno mieć charakter awaryjny, a także sam zakres uregulowań statutowych. Biorąc pod uwagę przeprowadzoną dyskusję, dochodzimy do wniosku, że choć to ustawa powinna rozstrzygać kwestie merytoryczne związane z sesjami w trybie zdalnym, tak kwestie proceduralne i techniczne mogą i powinny być uwzględnione w statucie.

Nasi goście podzielili się także doświadczeniami wynikającymi z publikacją informacji na stronie BIP. Dyskusyjne jest, czy lepszą praktykę stanowi umieszczanie na stronie internetowej linku do posiedzenia, czy też podawanie takich informacji telefonicznie (mogliśmy wysłuchać doświadczeń osób korzystających obu opcji). Niezależnie od podjętego wyboru, uważamy, że informacja o sesji powinna być dostępna wcześniej, i dostępna bez wymogu podania danych przez obywatela.

Dyskusja nie skończyła się na wyrażaniu opinii na temat naszych rekomendacji, bowiem nasi goście mieli też własne pomysły.

Najbardziej istotny z naszej perspektywy był opisywany już pomysł, aby sesje przeprowadzane zdalnie mogły dotyczyć tylko wybranych, wyliczonych zagadnień. O ile był on zawarty w naszych pierwotnych rekomendacjach, tak wyszedł niezależnie także od naszych gości.

Wśród innych sugestii, jakich zabrakło w naszych rekomendacjach, a zostały wysunięte przez gości, było odpowiednie przeszkolenie radnych, aby sesje online mogły sprawnie odbywać się w praktyce. Z naszego badania wynika, że nie wszystkie gminy zadbały o to, aby ich radni potrafili posługiwać się odpowiednim oprogramowaniem i sprzętem, dlatego uzupełnimy nasze rekomendacje w tym zakresie.

Jedną z najistotniejszych kwestii, o których dyskutowaliśmy, była szeroko rozumiana możliwość zabrania głosu przez obywateli mimo obostrzeń dotyczących poruszania się i prowadzenia sesji online. W ramach naszych rekomendacji staraliśmy się wyjść naprzeciw temu obywatelskiemu oczekiwaniu, poprzez proponowanie gminom wprowadzenie praktyki, aby sesje online były prowadzone z oprogramowaniem, które pozwala – za zgodą przewodniczącego – na zabranie głosu przez obywateli, nie tylko radnych.

Nasi goście zwrócili też uwagę na szerszy problem – na to, że sesje nie są atrakcyjną formą zdobywania informacji o sprawach gminy, i warto rozważyć bardziej atrakcyjne formy przekazywania takich informacji. W naszej ocenie informacja o sprawach publicznych powinna być tak zrozumiała i przyswajalna, jak to możliwe. Stoimy jednak na stanowisku, że podstawową metodą partycypacji jest udział w sesjach rady gminy.

Co dalej?

Analiza feedbacku ze strony gości pozwala nam na zaproponowanie zrewidowanego zestawu rekomendacji.

Rekomendacje dla ustawodawcy:

• zawarcie przepisów dot. trybu zdalnego sesji w ustawie o samorządzie gminnym;
• uregulowanie, jakie są dopuszczalne formy sesji z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość;
• usunięcie trybu korespondencyjnego jako dopuszczalnego zamiennika sesji zdalnych;
• wprowadzenie enumeratywnego katalogu przypadków, w których dopuszczalne jest zarządzenie przez przewodniczącego sesji zdalnych (także poza stanem epidemii/stanem zagrożenia epidemicznego)[3];
• uregulowanie standardu transmisji i wymogów trybu zdalnego sesji;
• wprowadzenie wymogu uregulowania szczegółowych kwestii proceduralnych związanych z przechodzeniem na tryb zdalny, a także informowaniem o takim przejściu, na poziomie statutu;
• ujednolicenie standardu oprogramowania wykorzystywanego do prowadzenia sesji w trybie zdalnym;
• wprowadzenie wymogu transmisji i nagrywania komisji rady gminy.

Rekomendacje dla samorządów:

• sesje w trybie stacjonarnym muszą odbywać się z publicznością; w sytuacjach obostrzeń związanych z zachowywaniem dystansu powinny odbywać się w odpowiednio dużych pomieszczeniach z nagłośnieniem, tak aby możliwe było prowadzenie obrad z udziałem publiczności;
• sesje w innym trybie powinny być dopuszczalne tylko wtedy, gdy zachowanie standardów jawności jest niemożliwie w trybie stacjonarnym;
• przejście w tryb zdalny powinno zostać poprzedzone konsultacjami z mieszkańcami, a jeśli nie będzie to możliwe bądź celowe, to z samymi radnymi;
• zmiana statutów, polegająca na uregulowaniu aspektów proceduralnych i technicznych przechodzenia w tryb zdalny, w tym procedura konsultacji i informowania mieszkańców o przejściu w ten tryb;
• wykorzystywanie elektronicznego obiegu dokumentów w celu uodpornienia rady na kryzysy i usprawnienia jej funkcjonowania, a także łatwego udostępnienia wykorzystywanych przez radę dokumentów;
• używanie oprogramowania, które pozwala na dopuszczenie widowni, w tym na dopuszczanie widowni do głosu za zgodą przewodniczącego;
• rada powinna informować zawczasu o sesji w trybie zdalnym w BIP, w sposób łatwo dostępny, bez wymogu podawania danych przez osoby zainteresowane udziałem w sesji;
• całość sesji w trybie zdalnym powinna być transmitowana i dostępna dla publiczności; niedopuszczalna jest praktyka nieformalnych “spotkań” radnych, na których zapadają merytorycznie rozstrzygnięcia, bez udziału publiczności;
• rozwiązania problemów technicznych nie mogą naruszać praw informacyjnych obywateli biorących udział w sesji bądź w obradach komisji;
• obywatele wykluczeni cyfrowo powinni mieć możliwość wzięcia udziału w takiej sesji, np. poprzez zapewnienie im stanowiska komputerowego w urzędzie;
• rada powinna przeprowadzać “próbne” połączenia z obywatelami, aby mieć pewność, że będą oni w stanie połączyć się i wziąć udział w sesji;
• przeprowadzenie szkoleń dla radnych z technologii i urządzeń wykorzystywanych przy obradach w trybie zdalnym;
• wprowadzenie transmisji i nagrywania posiedzeń komisji na poziomie statutu.

Podsumowanie

Doświadczenie kryzysu pandemicznego miało istotny wpływ na jawność sesji rad gminy. Gminy zareagowały różnorodnie, wprowadzając szereg praktyk i rozwiązań, zarówno pozytywnych, jak i stanowiących zagrożenie dla jawności, zaś ustawodawca działał z opóźnieniem, a przyjęte rozwiązania prawne budzą wątpliwości, tak pod względem zgodności z Konstytucją, jak i co do stopnia ograniczenia prawa wstępu na sesje.

Brak jednolitych standardów funkcjonowania rad w czasie kryzysu, a także prowizoryczność rozwiązań prawnych, doprowadziło do ograniczania jawności rad gminy i naruszeń prawa wstępu na sesje – a także stanowi o ryzyku, że przyszłe kryzysy także nie obejdą się bez takich naruszeń. Taki stan rzeczy świadczy o potrzebie wytycznych, skierowanych zarówno do ustawodawcy, jak i osób pełniących funkcje publiczne w ramach samorządu gminnego, dotyczących utrzymania jawności i dostępności sesji rad gminy w nadzwyczajnych sytuacjach.

Przygotowane przez nas rekomendacje mają wypełnić tę lukę. Są oparte na analizie stanu prawnego i jego zastosowań w praktyce. Rekomendacje adresowane do ustawodawcy pozwalają na uporządkowanie przepisów, doprecyzowanie ich i usunięcie tych regulacji, które stanowią największe zagrożenie dla jawności, a także zwiększenie przejrzystości i spójności przepisów. Z kolei rekomendacje skierowane do samorządów propagują praktyki i rozwiązania, które pozwalają gminom na zachowanie największej możliwej dostępności rad dla obywateli w obecnym stanie prawnym. Mogą także stanowić podstawę do tworzenia podobnych dyrektyw w przyszłości, w razie innych kryzysów, które wpłyną na funkcjonowanie gmin w Polsce.

Nasza analiza dotyczyła przede wszystkim roku 2022 r. Obecnie, na wiosnę 2023 r., sytuacja bez wątpienia zmieniła się jeszcze bardziej – nawet jeśli dalej, przynajmniej formalnie, trwa stan zagrożenia epidemicznego. Z tego względu postanowiliśmy ponownie zapytać gminy o sposób prowadzenia sesji rad. O wynikach naszego badania będziemy informować na bieżąco.

[1] § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 października 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu zagrożenia epidemicznego.

[2] Stan zagrożenia epidemicznego COVID-19 trwa nadal! – Powiatowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna w Radomiu – Portal Gov.pl (www.gov.pl)

[3] Uprawnienia przewodniczącego w zakresie sesji rad gminy zmieniły się wraz z dniem 10 listopada 2022 r. Wtedy weszły w życie przepisy ustawy z dnia 7 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców, które przeniosły uprawnienie o decydowanie o zdalnym trybie obradowania na organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (radę) – tym samym niniejsza rekomendacja przestała być aktualna.