Prowadzenie polityki mieszkaniowej jest obowiązkiem państwa. Jego źródła możemy szukać na gruncie konstytucyjnym – zgodnie z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania.
Obowiązek ten decyzją ustawodawcy spoczywa na gminach – w ślad za art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie budownictwa społecznego należy do zadań własnych gminy. Potwierdzenia powierzenia tej dziedziny życia gminom prawodawca zawarł również w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, na mocy którego do zadań własnych gminy należy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej.
Przekaż 1,5% podatku Watchdogowi!
Wystarczy, że wpiszesz nasz numer KRS 0000181348 w swoim rozliczeniu podatkowym.
Czym jest TBS oraz SIM?
Metodą realizacji tego obowiązku jest budownictwo społeczne, na które do roku 2021 składały się towarzystwa budownictwa społecznego (TBS), zaś od nowelizacji – społeczne inicjatywy mieszkaniowe (SIM) działające w oparciu o bliźniacze zasady. Aktem prawnym regulującym funkcjonowanie tych podmiotów jest ustawa o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa (u.s.f.r.m.). Towarzystwa budownictwa społecznego (społeczne inicjatywy mieszkaniowe) zakładają istnienie stosunku najmu pomiędzy spółką prowadzącą taką działalność a osobą zajmującą mieszkanie znajdujące się w zasobach tej spółki – lokator nie nabywa więc prawa własności do określonego lokalu, który zamieszkuje. Warunkiem uzyskania mieszkania jest wniesienie tzw. partycypacji w kosztach budowy, która stanowi określony procent wartości lokalu, jednak nie daje prawa własności ani możliwości swobodnego rozporządzania mieszkaniem, w tym jego sprzedaży. Właścicielem lokalu pozostaje spółka prowadząca działalność w obszarze budownictwa społecznego. Ponadto system ten przewiduje dodatkowe ograniczenia ustawowe, które istotnie zawężają krąg potencjalnych najemców. Jest to zgodne z ideą przyświecającą budownictwu społecznemu, którego podstawowym celem jest umożliwienie osobom o trudniejszej sytuacji finansowej uzyskanie stałego miejsca zamieszkania. W efekcie, nie każdy zainteresowany będzie mógł ubiegać się o nawiązanie stosunku najmu z towarzystwem budownictwa społecznego (społeczną inicjatywą mieszkaniową), a kluczowe pozostawać będzie w szczególności kryterium dochodowe.
Czy TBS oraz SIM jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej?
Odpowiedź na pytanie o możliwość kierowania wniosków o udostępnienie informacji do podmiotów funkcjonujących w obszarze budownictwa społecznego jest zniuansowana. O ile w przypadku spółek komunalnych nie pozostawia ona wątpliwości, o tyle znacznie bardziej skomplikowana wydaje się sytuacja w odniesieniu do spółek prowadzących działalność jako TBS lub SIM, ale niebędących spółkami z udziałem jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa.
Orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje jednolicie, że spółki komunalne stanowią podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. W podobnym tonie wypowiadają się na temat spółek komunalnych działających w sektorze budownictwa społecznego. Twierdzą bowiem, że spółki takie dysponują majątkiem publicznym i wykonują zadania publiczne z zakresu polityki mieszkaniowej i budownictwa socjalnego, co przesądza o obowiązku udostępniania przez nie informacji (zob. np.: wyrok WSA w Łodzi z 3.12.2025 r., II SAB/Łd 164/25; wyrok WSA we Wrocławiu z 13.01.2016 r., IV SAB/Wr 127/15 w odniesieniu do zarządzania majątkiem publicznym oraz wyrok WSA w Warszawie z 22.05.2020 r., II SAB/Wa 41/20; wyrok WSA w Warszawie z 15.05.2024 r., II SAB/Wa 680/23; wyrok WSA w Lublinie z 18.12.2017 r., II SAB/Lu 116/17 w kontekście wykonywania zadań publicznych).
Przyjmując projawnościową interpretację prawa, za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji należałoby uznać także te spółki działające w obszarze budownictwa społecznego, które nie dysponują majątkiem publicznym, nie mają wśród swoich udziałowców jednostek samorządu terytorialnego ani Skarbu Państwa oraz funkcjonują wyłącznie prywatnie z własnej inicjatywy. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązane do udostępnienia informacji są wszystkie podmioty wykonujące zadania publiczne, choćby nawet nie dysponowały majątkiem publicznym (zob. np. wyrok WSA we Wrocławiu z 6.05.2025 r., IV SAB/Wr 502/24).
Czy prywatny TBS lub SIM wykonuje zadania publiczne?
Za NSA pojęcie wykonywania zadań publicznych wytłumaczyć można jako wykonywanie zadań powszechnych i użytecznych dla ogółu oraz sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (zob. np. wyrok NSA z 18.08.2010 r., I OSK 851/10). NSA akcentuje, że termin ten jest szerszy od pojęcia władzy publicznej (zob. wyrok NSA z 21.10.2022 r., III OSK 4468/21). W ocenie WSA w Bydgoszczy objęcie obowiązkiem udostępnienia informacji podmiotów prywatnych wykonujących zadania publiczne jest „konieczne i niezbędne do realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej w dobie decentralizacji administracji publicznej i prywatyzacji wykonywania zadań publicznych” (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 19.07.2022 r., II SAB/Bd 18/22). W orzecznictwie podkreśla się, że wykonywanie przez dany podmiot zadań publicznych powinno wynikać z konkretnego unormowania ustawowego lub rozstrzygnięcia opartego o ustawę (zob. np.: uchwała 7 sędziów NSA z 11.04.2005 r., I OPS 1/05).
Sądy wielokrotnie podkreślały, że prowadzenie działalności w sektorze budownictwa społecznego jest jednoznaczne z obowiązkiem funkcjonowania na zasadach określonych w u.s.f.r.m. oraz realizacji zamierzonego przez ustawodawcę celu w postaci budownictwa socjalnego i popierania działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania (tak wyrok SA w Gdańsku z 30.08.2016 r., V ACa 21/16). W przywołanym orzeczeniu sąd wprost podkreślił, że spółka decydująca się na prowadzenie działalności w obszarze budownictwa społecznego „działa wyłącznie w granicach określonych ustawowo”. Innymi słowy, TBS i SIM nie dysponują pełną dowolnością kształtowania swojego modelu biznesowego, ale związane są i ograniczone sztywnymi regulacjami u.s.f.r.m. oraz przyświecającemu tej ustawie celowi w postaci zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Skoro tak, to oznacza to, że TBS i SIM wykonują zadania publiczne oraz realizują obowiązki państwa w zakresie polityki mieszkaniowej, a wykonywanie tych zadań publicznych wynika już z samego faktu prowadzenia działalności opartej o u.s.f.r.m. Gdyby zaś dana spółka nie chciała wykonywać zadań publicznych, musiałaby całkowicie zaprzestać takiej działalności, ponieważ nie jest możliwe funkcjonowanie w sektorze budownictwa społecznego bez konieczności respektowania regulacji u.s.f.r.m. Nie ma przy tym znaczenia, jak kształtuje się struktura właścicielska lub majątkowa określonego podmiotu prowadzącego taką działalność, gdyż brak jest w przepisach u.s.f.r.m. jakiegokolwiek rozróżnienia pomiędzy TBS lub SIM komunalnym a prywatnym. Wszystkie normy tej ustawy w jednakowy sposób odnoszą się zarówno do spółek dysponujących majątkiem publicznym, jak i całkowicie prywatnych.
Co więcej, działalność TBS oraz SIM na mocy samej ustawy ma charakter non-profit – dochód z działalności takiej spółki może być przeznaczony wyłącznie na realizację jej celów statutowych, a nie na osiąganie zysku przez wspólników lub udziałowców (zob. art. 24 ust. 2 u.s.f.r.m.; zob. także postanowienie Sądu Okręgowego w Łodzi z 24.03.2021 r., III Ca 2634/19). WSA w Krakowie akcentuje, że przedmiotem działalności tego typu podmiotów „jest wyłącznie realizacja mieszkań społecznych dla osób i rodzin nieposiadających własnego mieszkania w danej miejscowości, którzy dysponują środkami na regularne opłacanie czynszu, jednak ich dochody są za niskie na zaciągnięcie kredytu hipotecznego na mieszkanie” (zob. wyrok WSA w Krakowie z 25.11.2025 r., I SA/Kr 660/25). Innymi słowy, działalność w obszarze budownictwa społecznego z samego założenia jest działalnością prospołeczną, ideową, nakierunkowaną na wspieranie osób niemogących pozwolić sobie na mieszkanie własnościowe. Tym bardziej uzasadnia to przyjęcie, że TBS oraz SIM zawsze wykonują zadania publiczne, nawet jeśli nie dysponują majątkiem publicznym. Źródło wykonywania przez nie takich zadań wynika bowiem wprost z regulacji u.s.f.r.m.
Pytać warto, lecz należy spodziewać się sądowej batalii
Powyższe rozważania na ten moment pozostają niestety jedynie analizą teoretyczną. Ze względu na niewielką liczbę podmiotów prowadzących działalność w sektorze budownictwa społecznego, które jednocześnie nie są spółkami komunalnymi, brak jest praktyki orzeczniczej w zakresie dopuszczalności uznania takich podmiotów za zobowiązane do udostępnienia informacji. W związku z tym zachęcamy do składania do prywatnego TBS lub SIM wniosków o udostępnienie informacji publicznej, lecz jednocześnie sygnalizujemy, że odmowa udostępnienia informacji jest bardzo prawdopodobna, a skierowanie sprawy na drogę sądową może okazać się konieczne. Z uwagi na zawiłość takich spraw i skomplikowanie formalne argumentacji prawnej, przed skierowaniem wniosku do spółki oraz skargi do sądu zachęcamy do kontaktu z prowadzoną przez Watchoga Poradnią. Eksperci Stowarzyszenia chętnie przeanalizują sprawę i udzielą wskazówek na każdym jej etapie.
Komentarze 0
Dodaj komentarz