Europejski Trybunał Praw Człowieka bada prawo dostępu do dokumentów urzędowych przysługujące prasie i organizacjom pozarządowym

Przetłumaczyliśmy artykuł o rozwoju orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczącego prawa do informacji. Autorami są Dirk Voorhoof – profesor Uniwersytetu w Gandawie (Belgia) i wykładowca Europejskiego Prawa Mediów na Uniwersytecie Kopenhaskim (Dania) oraz Rónán Ó Fathaigh – doktor nauk w Centrum Praw Człowieka na Uniwersytecie w Gandawie. Artykuł ukazał się na stronie Strasbourg Observers.

W wyroku z 28 listopada 2013 w sprawie: Österreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung eines wirtschaftlich gesunden land- und forstwirtschaftlichen Grundbesitzes v. Austria (OVESSG), Europejski Trybunał Praw Człowieka objaśnił i poszerzył zasięg stosowania Art. 10 Konwencji w zakresie prawa dostępu do dokumentów urzędowych. Wyrok ten w szczególności popiera prośby dziennikarzy i organizacji pozarządowych o dostęp do urzędowych dokumentów.

Stan faktyczny
Skarżącym jest Österreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung eines wirtschaftlich gesunden land- und forstwirtschaftlichen Grundbesitzes („Austriackie stowarzyszenie na rzecz zachowania, umocnienia i tworzenia stabilnej ekonomicznie własności gruntów rolnych i leśnych”). Celem Stowarzyszenia jest badanie społecznego wpływu przenoszenia własności gruntów rolnych i leśnych oraz opiniowanie projektów ustaw. W 2005 r. Stowarzyszenie dwukrotnie zwracało się z prośbą do Tyrolskiej Komisji ds. Obrotu Nieruchomościami, która odpowiada za zatwierdzanie transakcji w zakresie gruntów rolnych i leśnych zgodnie z Tyrolską Ustawą o Obrocie Nieruchomościami, o udostępnienie Stowarzyszeniu decyzji wydanych w określonym czasie (odpowiednio od stycznia 2005 i od stycznia 2000) w formie zanonimizowanej. Stowarzyszenie zaproponowało, że pokryje związane z tym koszty. Wnioski te odrzucono, uzasadniając, że nie wchodzą one w zakres Tyrolskiej Ustawy o Dostępie do Informacji. Ponadto gdyby nawet wniosek mieścił się w zakresie ustawy, zgodnie z tą ustawą organy władzy nie mają obowiązku udostępnić wnioskowanej informacji, jeżeli wymagałoby to zaangażowania tylu zasobów, że wpływałoby na działanie Komisji i zakłócało realizację jej innych zadań. Skargi wnioskującego składane w Sądzie Administracyjnym i Sądzie Konstytucyjnym zostały odrzucone.

Następnie Stowarzyszenie OVESSG złożyło skargę w Strasburgu, twierdząc, że jego prawo do otrzymania informacji, zagwarantowane w Art. 10 Konwencji, zostało pogwałcone, ponieważ Stowarzyszeniu odmówiono dostępu do decyzji wydanych przez Tyrolską Komisję ds. Obrotu Nieruchomościami.

Wyrok
Przede wszystkim Trybunał stwierdził, że Art. 10 Konwencji rzeczywiście w tym wypadku ma zastosowanie, a odmowę udostępnienia OVESSG żądanych dokumentów należy uznać za naruszenie jego prawa wynikającego z tego artykułu.

Władze austriackie utrzymywały, że Art. 10 nie narzuca państwu obowiązku gromadzenia i rozpowszechniania informacji oraz, że nie było ono zobowiązane udostępnić informacji poufnych. Ponadto prośby dotyczyły decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy dostęp do tego rodzaju akt był zazwyczaj umożliwiany jedynie stronom mającym szczególny interes prawny w związku z konkretną sprawą. Skarżące Stowarzyszenie nie mogło wykazać swojego szczególnego interesu prawnego we wszystkich decyzjach wydanych przez Komisję w tak długim okresie.

Trybunał Europejski nie zgodził się z władzami austriackimi, podkreślając, że zgodnie z Art. 10 “Trybunał konsekwentnie uznaje, że opinia publiczna ma prawo otrzymywać informacje ogólnego zainteresowania. Prawo precedensowe Trybunału w tym zakresie rozwija się w powiązaniu z wolnością prasy, której celem jest przekazywanie informacji i idei dotyczących tego typu spraw. Trybunał podkreślił, że jego wnikliwa kontrola jest najbardziej potrzebna, gdy środki podejmowane przez władze krajowe mogą potencjalnie utrudniać uczestnictwo prasy – jednej z „organizacji strażniczych” społeczeństwa – w debacie publicznej dotyczącej spraw leżących w uzasadnionym interesie społecznym” (§ 33). Trybunał przypomniał, że “tworzenie forum dla debaty publicznej nie jest wyłącznie zadaniem prasy. Funkcję tę mogą również spełniać organizacje pozarządowe, których działania stanowią niezbędny element kompetentnej debaty publicznej. Tym samym Trybunał uznaje, że organizacje pozarządowe, podobnie jak prasę, można określić jako społeczne “organizacje strażnicze”. W związku z tym ich działania podlegają podobnej ochronie Konwencji jak działalność prasy.” (§ 34)

Trybunał stwierdził, że odmowa udzielenia OVESSG dostępu do żądanych dokumentów stanowiła naruszenie praw Stowarzyszenia wynikających z Art. 10: “Skarżące Stowarzyszenie jest (..) zaangażowane w zgodne z prawem gromadzenie informacji leżących w interesie publicznym. Jego celem jest prowadzenie badań i wnoszenie uwag do projektów ustaw, a tym samym udział w debacie publicznej. W związku z tym nastąpiło naruszenie prawa skarżącej strony do otrzymywania i przekazywania informacji, zapisanego w Art. 10 § 1 Konwencji” (§ 36).

Jako że stwierdzono, iż odmowa była narzucona prawem zgodnie z Ustawą o Informacji z 1989 r. oraz, że miała ona zasadny cel ochrony praw innych, kolejną kwestią było rozstrzygnięcie, czy odmowa udostępnienia dokumentów była uzasadniona, co w społeczeństwie demokratycznym, zgodnie z Art. 10 § 2, oznacza konieczna.

Trybunał odniósł się do postanowień w swoim prawie precedensowym dotyczącym Art. 10 i dostępu do informacji. Trybunał przypomniał, że w jego opinii prawa do otrzymywania informacji nie można interpretować jako narzucenia państwu obowiązku zbierania i upowszechniania informacji z własnej inicjatywy. Jednakże Trybunał podkreślił, że ostatnio skłania się ku szerszej interpretacji pojęcia “swobody otrzymywania informacji” i tym samym ku uznaniu prawa dostępu do informacji. Ponadto Trybunał odniósł się do swojego prawa precedensowego oświadczając, że należy szczególnie uważnie przyglądać się sytuacjom, gdy władze mające monopol na informacje, ingerują w sprawowanie funkcji przez społeczną organizację strażniczą (§ 41) (zob.: Társaság a Szabadságjogokért przeciwko Węgrom, a także: Młodzieżowa Inicjatywa na Rzecz Praw Człowieka przeciwko Serbii, zob.: nasz wpis tutaj).

Trybunał rozważył ze szczególną uwagą argument, że spełnienie prośby wymagałoby zaangażowania znacznych zasobów i tym samym mogłoby dezorganizować pracę Tyrolskiej Komisji ds. Obrotu Nieruchomościami. Zauważył jednak, że odmowa była bezwarunkowa, choć Stowarzyszenie zaproponowało, że zwróci koszty sporządzenia i wysyłki wnioskowanych kopii. Ponadto, biorąc pod uwagę fakt, że Komisja jest instytucją publiczną rozstrzygającą spory dotyczące praw obywatelskich, Trybunał uznał za zaskakujące, iż żadne decyzje Komisji nie są publikowane np. w elektronicznej bazie danych. Wobec tego, większość trudności przewidywanych przez Tyrolską Komisję ds. Obrotu Nieruchomościami, które miałyby wyniknąć w związku z dostarczeniem Stowarzyszeniu kopii licznych decyzji, było spowodowanych własnym wyborem Komisji, aby nie publikować żadnych swoich postanowień. Trybunał zauważył ponadto, że skarżące Stowarzyszenie otrzymało zanonimizowane kopie podobnych decyzji od Komisji ds. Obrotu Nieruchomościami ze wszystkich innych regionów Austrii, bez szczególnych trudności.

Podsumowując, Trybunał uznał, że powody dla których władze austriackie odmówiły prośbie Stowarzyszenia były istotne, ale niewystarczające. Stwierdził, że absolutna odmowa była niewspółmierna wobec uzasadnionego celu prośby. Trybunał oświadczył: “Komisja, która z własnego wyboru utrzymywała monopol informacyjny w stosunku do swoich decyzji, tym samym uniemożliwiła skarżącemu Stowarzyszeniu prowadzenie badań w jednym z dziewięciu landów Austrii, czyli w Tyrolu, oraz konstruktywny udział w procesie legislacyjnym dotyczącym zmian w prawie obrotu nieruchomościami w Tyrolu. Dlatego Trybunał stwierdza, że takiej ingerencji w prawo wolności wypowiedzi skarżącego Stowarzyszenia nie można uznać za konieczną w demokratycznym społeczeństwie” (§ 47). Doszło zatem do naruszenia Artykułu 10.

Komentarz
Po pierwsze, wyrok ten wpisuje się w tendencję prawa precedensowego Trybunału po 2005 r. (zob. także tutaj) zmierzającego w kierunku uznania prawa dostępu do informacji zgodnie z Art. 10, w oparciu o takie sprawy jak: Matky przeciwko Czechom, TASZ przeciwko Węgrom, Kenedi przeciwko Węgrom oraz Młodzieżowa Inicjatywa na Rzecz Praw Człowieka przeciwko Serbii.

Wszystkie te sprawy dotyczyły kwestii leżących w interesie publicznym/społecznym oraz mediów lub organizacji pozarządowych, jako obserwatorów publicznych. Trybunał wyraził opinię, że „uderzające jest, iż żadne decyzje Komisji nie były publikowane, na przykład w elektronicznej bazie danych lub w innej formie. W związku z tym, większość z trudności podnoszonych przez Komisję jako powód odmowy dostarczenia skarżącemu Stowarzyszeniu kopii licznych decyzji wydanych w dłuższym okresie, było spowodowanych własnym wyborem Komisji, aby nie publikować żadnych swoich decyzji” (§ 46). Oznacza to stopniowe odchodzenie od wąskiego rozumienia Art. 10, wyrażonego w orzeczeniu Wielkiej Izby z 2005 r. w sprawie Roche przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, gdzie Trybunał stwierdził, że Art. 10 nie można interpretować jako narzucania państwu obowiązku „upowszechnienia informacji z własnej inicjatywy”.

Po drugie, Trybunał zastosował “najbardziej ścisłą kontrolę” jako standard oceny. Dzięki temu Trybunał był w stanie skutecznie ocenić stwierdzenia merytoryczne podnoszone w sprawie. Wyrok Trybunału pokazuje, że władze krajowe stosujące ograniczenia prawa dostępu do dokumentów urzędowych według rodzimych regulacji prawnych w tym zakresie, muszą stosować prawo krajowe zgodnie z Art. 10 Konwencji, odmawiając dostępu do dokumentów urzędowych wyłącznie z uzasadnionych i istotnych przyczyn, kiedy jest to „konieczne w demokratycznym społeczeństwie”. Europejski Trybunał dokładnie sprawdza czy takie uzasadnienie jest słuszne i wystarczające. Niniejsza sprawa po raz kolejny wskazuje, że organizacje pozarządowe i dziennikarze (śledczy), którym w ich kraju odmówiono dostępu do dokumentów urzędowych, niekiedy z bardzo wątpliwych powodów, mogą wciąż liczyć na ostateczne i wnikliwe zbadanie sprawy przez Trybunał w Strasburgu. Prawo precedensowe Trybunału powinno odtąd skłaniać władze krajowe do samodzielnego interpretowania swojego ustawodawstwa w zakresie dostępu do informacji w świetle Art. 10 Konwencji, aby do Strasburga nie trafiały już tego typu sprawy.

Po trzecie, Trybunał wyraźnie odniósł się do faktu, że we wszystkich innych landach Austrii informacje tego typu były dostępne, a jedynie Tyrolska Komisja ds. Obrotu Nieruchomościami utrzymywała monopol na informacje zawarte w swoich aktach i decyzjach. Jest to ważny argument, który sprawia, że trudno jest uzasadnić konieczność odmowy dostępu do żądanych dokumentów w demokratycznym społeczeństwie. Z drugiej strony, jeżeli dokumenty tego rodzaju nie byłyby dostępne w innych landach Austrii z podobnych przyczyn, jak podnoszone przez Tyrolską Komisję ds. Obrotu Nieruchomościami, nie stanowiłoby to usprawiedliwienia, ani nawet dodatkowego argumentu uzasadniającego odmowę dostępu do wnioskowanych dokumentów w formie zanonimizowanej.

Po czwarte, tym orzeczeniem Trybunał zachęca organy władzy publicznej do udostępniania informacji (w tym zanonimizowanych) w internecie. Im większy monopol informacyjny tworzą organy władzy, tym mniej są upoważnione do podnoszenia argumentu o dużym nakładzie pracy zagrażającej wypełnianiu ich podstawowych zadań, w celu uzasadnienia odmowy dostępu do dokumentów, nawet jeśli w grę faktycznie wchodzi znaczna liczba dokumentów wymagających selekcji, monitorowania, anonimizacji i wysyłki opracowanych dokumentów do wnioskodawcy w danym terminie. Warto zwrócić uwagę, że Trybunał wyraża oczekiwanie, iż tego rodzaju informacje powinny zostać upublicznione, ponieważ Tyrolska Komisja ds. Obrotu Nieruchomościami „jest organem władzy publicznej rozstrzygającym spory o “prawa cywilne” w rozumieniu Art. 6 Konwencji…, które ponadto leżą w interesie publicznym” (§ 46). Wskutek tego, prawo dostępu do dokumentów urzędowych w świetle Art. 10 Konwencji ma również wpływ na (zanonimizowane) postanowienia władz administracyjnych.

Ponadto werdykt Trybunału i uznanie przez niego prawa dostępu do dokumentów urzędowych należy uważać za nowy bodziec dla państw europejskich do podpisania i ratyfikacji Konwencji Rady Europy w sprawie Dostępu do Dokumentów Urzędowych (CETS Nr 205, Tromsø 18 czerwca 2009) (tutaj). Jak dotąd tylko 6 krajów ratyfikowało Konwencję a potrzeba 10 ratyfikacji, aby weszła ona w życie. Kraje, które ratyfikowały Konwencję to: Bośnia i Hercegowina, Węgry, Litwa, Czarnogóra, Norwegia i Szwecja. Natomiast Belgia, Finlandia, Słowenia i Estonia podpisały Konwencję już w 2009. Miejmy nadzieję, że wyrok Trybunału z 28 listopada 2013 w sprawie: Österreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung eines wirtschaftlich gesunden land- und forstwirtschaftlichen Grundbesitzes v. Austria skłoni te kraje do kontynuowania procedur ratyfikacyjnych. Także dla państw gdzie dostęp do informacji jest uznaną tradycją, takich jak Dania, Holandia, Francja, Islandia oraz… Austria, nadeszła pora, by poparły transparentność i prawo dostępu do dokumentów urzędowych w Europie i uczyniły je “prawem wszystkich, bez żadnej dyskryminacji, dostępu na żądanie do dokumentów urzędowych będących w posiadaniu organów władzy publicznej” (Art. 2, 1 Konwencji Nr 205).

Warto powtórzyć analogiczną opinię w sprawie Młodzieżowej Inicjatywy na Rzecz Praw Człowieka: “Nie ma zdrowej demokracji bez transparentności, z której powinni móc korzystać wszyscy obywatele”.

3 GRUDNIA 2013

Autorzy: Dirk Voorhoof* i Rónán Ó Fathaigh**, Uniwersytet w Gandawie

Tekst w oryginale http://strasbourgobservers.com/2013/12/03/the-press-and-ngos-right-of-access-to-official-documents-under-strict-scrutiny-of-the-european-court-of-human-rights-2/

* Dirk Voorhoof jest profesorem Uniwersytetu w Gandawie (Belgia) oraz wykłada Europejskie Prawo Mediów na Uniwersytecie Kopenhaskim (Dania). Jest również członkiem Flamandzkiego Organu Regulacji Mediów oraz Centrum Praw Człowieka na Uniwersytecie w Gandawie. Więcej informacji o nim można znaleźć na stronie Wydziału Nauk Politycznych i Społecznych tutaj.

** Rónán Ó Fathaigh jest doktorem nauk w Centrum Praw Człowieka na Uniwersytecie w Gandawie. Więcej informacji o nim można znaleźć na stronie Centrum Studiów Dziennikarskich Uniwersytetu w Gandawie.