Grzywna z rabatem?

Ile powinna wynosić grzywna, żeby skutecznie zdyscyplinować organ? Trudno orzec — ale na pewno powinno to być więcej, niż 1 zł…

Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) regulują kształt postępowania sądowoadministracyjnego, w tym obowiązki organów występujących w postępowaniu. Zawierają też regulacje dotyczące sytuacji, gdy organy nie wykonują prawidłowo swoich obowiązków.

Dla przykładu, żeby złożyć skargę do sądu, należy uczynić to za pośrednictwem organu, którego działanie/bezczynność skarżymy (art. 54 § 1 p.p.s.a.). To organ ma obowiązek przekazać skargę, wraz z odpowiedzią i aktami sprawy, do sądu (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Jeśli organ nie dopełnia tego obowiązku, to sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 p.p.s.a.).

Taka grzywna ma dwie funkcje — po pierwsze, powinna zdyscyplinować organ do wykonania swojego obowiązku (w tym przypadku — do przekazania skargi wraz z aktami sprawy). Po drugie — napiętnować i ukarać organ, aby takie sytuacje nie powtarzały się w przyszłości (zob. np. Wyrok NSA z 16.05.2024 r., I OZ 233/24, LEX nr 3765159). Co istotne, sąd ma swobodę w decydowaniu, czy i w jakiej wysokości wymierzyć grzywnę. Nie oznacza to jednak, że jego działanie w tym zakresie nie podlega żadnej kontroli, bowiem na postanowienie o wymierzeniu grzywny można złożyć zażalenie. Oznacza to, że wymierzona grzywna powinna spełniać pewne standardy.

Te standardy można jednak rozumieć różnie, o czym świadczy niniejsza sprawa…

Cena nieprzekazanego pełnomocnictwa

W opisywanej sprawie Fundacja złożyła skargę na bezczynność jednostki kultury. Jednostka przekazała skargę do sądu, ale bez pełnomocnictwa i odpisu z KRS. W rezultacie, z uwagi na ostatecznie nieuzupełnione braki formalne, skarga została odrzucona. Fundacja musiała ją złożyć drugi raz… I znowu skarga została przekazana bez ww. dokumentów. Przy obu zarejestrowanych sprawach Fundacja wniosła o wymierzenie organowi grzywny, przy czym w drugiej sprawie uzupełniła braki formalne w terminie i sprawie można było nadać bieg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił dwa wnioski, uznając naruszenie przepisu przez organ. Zasądzona skarga w obu przypadkach wyniosła… 1 zł. Przede wszystkim sąd zauważył, że skoro Fundacja uzupełniła braki formalne, to bezcelowe stało się dyscyplinowanie organu (dokumenty zostały przekazane, nie trzeba więc przymuszać organu, aby to uczynił). Wyjaśniając zaś wysokość skarg, sąd wskazał kilka powodów. Po pierwsze, zdaniem sądu zakres naruszenia obowiązku jest niewielki, skoro organ przekazał skargę, a „jedynie” nie sprawdził, czy jest kompletna. Po drugie, w ocenie sądu doręczanie dokumentów drogą elektroniczną może nastręczać trudności techniczne, co stanowi pewne usprawiedliwienie dla organu. Po trzecie — prawo skarżącej Fundacji do rozpatrzenia skargi nie zostało ostatecznie naruszone, skoro mogła ponowić skargę i skutecznie ją złożyć. I wreszcie — nie jest to problem na tyle notoryczny, aby istniało ryzyko, że ten błąd stanie się nową praktyką organu.

Czy to wystarczy?

Taka argumentacja budzi nasze wątpliwości. Bo co z tego, że organ nie przekazał „tylko” pełnomocnictwa, skoro nawet taki brak formalny skargi prowadzi do jej odrzucenia? Trudno też oczekiwać, aby podobne trudności techniczne związane z drogą elektroniczną mogły usprawiedliwić obywatela, który np. spóźnia się ze złożeniem skargi i domaga się przywrócenia terminu. W naszej ocenie organy powinny być tym bardziej surowo rozliczane z naruszania przepisów prawa.

Nie sposób też się zgodzić z założeniem sądu, że w gruncie rzeczy „nic się nie stało”, bo ostatecznie Fundacja złożyła skargę. Owszem, ale dopiero po tym, jak skarga została odrzucona za pierwszym razem, co przedłużyło całą procedurę, a niedopatrzenie organu nałożyło na Fundację dodatkowe obciążenia związane z uzupełnianiem braków formalnych. Warto pamiętać, że zgodnie z art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W tym przypadku mamy zaś do czynienia z nieusprawiedliwioną przewlekłością.

Kto tak naprawdę ponosi koszt

Najbardziej oburzające jest jednak to, że dyscyplinowanie organu stało się zbędne ze względu na działania Fundacji — i w rezultacie sąd wymierzył organowi niższą grzywnę. Innymi słowy, to dodatkowy wysiłek podjęty przez Fundację „ochronił” organ przed konsekwencjami  naruszenia prawa.

Dlatego nie sposób zgodzić się z sądem, że ryzyko, aby błędne postępowanie organu stało się praktyką, jest pomijalne — tego typu orzeczenia mogą tylko pogłębić takie tendencje. Bo po co organy mają dbać o przekazywaną dokumentację, skoro „mogą liczyć” na wnioskodawców, którzy nie dość, że poniosą ciężar ich błędu, to jeszcze zapewnią organowi niższą grzywnę? Niewykluczone, że koszt pracy Fundacji, wynikający z konieczności ponownego dostarczenia dokumentów, okazał się ostatecznie wyższy (choć w przeliczeniu na czas pracy) od wymierzonej grzywny. I czy ktoś mógłby w takiej sytuacji winić organ, gdyby ten uznał, że sąd „tak naprawdę” przyznaje mu rację? W końcu, gdyby organ zrobił coś nie tak, to grzywna byłaby wyższa…

Naszym zdaniem takie rozumowanie może prowadzić tylko do rozpowszechnienia się błędów i nadużyć. Gdy sąd wymierza grzywnę organowi, to powinna być ona odczuwalna dla organu, choćby nawet w niewielkim stopniu. Grzywna w wysokości złotówki nie spełnia tego celu.

Pomogliśmy w sporządzeniu zażalenia na postanowienie o wymierzeniu grzywny i liczymy, że Naczelny Sąd Administracyjny uwzględni naszą argumentację.