Choć posiedzenia komisji rady gminy powinny być jawne, w praktyce mieszkańcy wciąż napotykają przeszkody.
W teorii jest nieźle…
Zgodnie z art. 54 ust. 1 Konstytucji każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Art. 61 Konstytucji rozwija tę zasadę w odniesieniu do informacji dotyczącej o sprawach publicznych: obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Prawo to obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Gwarancje konstytucyjne obejmują zarówno posiedzenia Sejmu i Senatu, jak i posiedzenia rad gmin (i innych organów stanowiących jednostek samorządu terytorialne go – oczywiście tych pochodzących z powszechnych wyborów).
Nie można utożsamić posiedzenia rady gminy z komisją (skład oraz przedmiot działania komisji rady gminy pozostaje bowiem w gestii samej rady – art. 21 ustawy o samorządzie gminnym), bo jej skład i przedmiot działania ustala rada (art. 21 ustawy o samorządzie gminnym, dalej: u.s.g.). Nie oznacza to jednak, że działalność komisji jest tajna. Art. 61 Konstytucji komisji nie wyłącza, a ich funkcjonowanie jest jawne.
„W szczególności”, czyli nie tylko
Jawność komisji gwarantują też ustawy. Zgodnie z art. 11b u.s.g, działalność organów gminy jest jawna, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Ustawodawca uściśla zakres tej jawności w ust. 2: obejmuje ona w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Sformułowania “w szczególności” oznacza, że katalog jest otwarty. Jawność to ogólna zasada i obowiązuje także w sytuacjach, których przepis nie wymienia.
Gwarancje jawności posiedzeń organów kolegialnych zawiera także ustawa o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.). Art. 18 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne (można się zastanawiać, po co powtarzać to, co wynika już z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji). To samo dotyczy kolegialnych organów pomocniczych tych organów, o ile tak stanowią ustawy lub akty wydane na ich podstawie albo gdy organ pomocniczy sam tak postanowi (art. 18 ust. 2 u.d.i.p.). W przypadku komisji rady gminy taką podstawą jest przywołany już art. 11b u.s.g. Co więcej, te organy kolegialne (zarówno pochodzące z powszechnych wyborów, jak i nie, a których jawność wynika z innych przepisów), są obowiązane zapewnić lokalowe lub techniczne środki umożliwiające dostęp do posiedzeń (art. 18 ust. 3 w zw. z art. art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). Wreszcie, ograniczenia lokalowe lub techniczne nie mogą doprowadzić do nieuzasadnionego zapewnienia dostępu tylko wybranym podmiotom (art. 18 ust. 4 u.d.i.p.).
Z przepisów wyłania się więc optymistyczny obraz praw do informacji w odniesieniu posiedzeń komisji rady gminy – ustawodawca przewiduje ich daleko idącą jawność oraz zakaz dyskryminacji.
…a w praktyce różnie
Dostęp do posiedzeń komisji bywa jednak ograniczany. W jednej ze spraw z naszej poradni, komisja rewizyjna podjęła uchwałę o wyłączeniu jawności tej części posiedzenia, która dotyczyła kontroli wynagrodzeń w spółkach z udziałem gminy. Rada powołała się przy tym na art. 11 ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1907 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że uchwała organu spółki o wynagrodzeniu członków organu zarządzającego i organu nadzorczego jest jawna i publikowana w BIP, ale jawność nie obejmuje celów zarządczych, ich wagi ani kryteriów ich realizacji i rozliczania. Zdaniem rady przepis ten pozwalał wyłączyć jawność posiedzenia i wyprosić publiczność z jego części.
Prawo do informacji oczywiście podlega ograniczeniom. Wynika to przede wszystkim z art. 61 ust. 3 Konstytucji, ale też art. 5 u.d.i.p. Ograniczenia muszą jednak być proporcjonalne, a szczególnie ważna jest jawność funkcjonowania organu stanowiącego gminy (oraz jego organów pomocniczych). Obywatel powinien móc uczestniczyć w demokracji lokalnej, a ograniczenia tego udziału powinny być ostatecznością. To, że prawo do informacji można ograniczyć, nie oznacza jeszcze, że wolno zamknąć przed publicznością posiedzenie komisji.
Sąd: nie całe posiedzenie, najwyżej jego fragment
Pomogliśmy mieszkańcowi, który został wyproszony z posiedzenia, w sporządzeniu skargi, oraz przystąpiliśmy do sprawy. Przed sądem odnieśliśmy częściowy sukces – skarga została uwzględniona w części. W wyroku sąd wyjaśnił, że
analiza zasad ustalania wynagrodzeń stałych i zmiennych i ich wysokość w spółkach, o których tym przepis (tu: w spółkach miejskich) powinna być jawna – o ile nie zachodziłyby względy ustawowo określonej ochrony dóbr innych osób niż objęte dyspozycją art. 11 ust. 1 u.z.k.w. (przepis ten dotyczy wynagrodzeń członków organu zarządzającego i członków organu nadzorczego). Niemniej jednak nawet wtedy nie byłoby uprawnione wyłączenie całej części posiedzenia Komisji (części II) poświęconej tym zagadnieniem, lecz takie zorganizowanie porządku posiedzenia, by w jak najdalszym stopniu zapewnić jawność życia publicznego i udział społeczeństwa w posiedzeniu organu kolegialnego.
Ograniczenia dostępu na posiedzenia organów kolegialnych władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów powinny być interpretowane zacieśniająco, a całkowite utajnienie posiedzenia komisji jest niedopuszczalne, a wyłączenie jawności powinno objąć wyłącznie ściśle określone zagadnienia, w odniesieniu do których nie może mieć zastosowania ogólna zasada jawności.
Warto przytoczyć następujące spostrzeżenie składu orzekającego:
W przekonaniu Sądu, stosowanie ustawowych wyjątków od przywołanej zasady konstytucyjnej wymaga od organu gotowości do podjęcia ponadstandardowych działań organizacyjnych i technicznych, by umożliwić społeczeństwu realny udział w posiedzeniu organu kontrolnego gminy dotyczącym analizy zasad ustalania wynagrodzeń stałych i zmiennych i ich wysokości w spółkach miejskich. Tylko takie postępowanie zapewni realizację konstytucyjnego prawa do uczestniczenia w obradach organów kolegialnych jednostek samorządu terytorialnego i ich komisji, przy jednoczesnym uzasadnionym ograniczeniu dostępu do niektórych informacji. Tym bardziej, że w przywołanej ustawie z dnia 9 czerwca 2016 r. sformułowano inną zasadę, jaką jest jawność oraz brak podlegania ochronie danych osobowych i tajemnicy przedsiębiorstwa.
W tej beczce miodu nie zabrakło jednak łyżki dziegciu – Sąd stwierdził, że przewodniczący komisji mógł się powołać na art. 11 ust. 1 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami jako samodzielną podstawę wyłączenia jawności posiedzenia (z uwzględnieniem wytycznych wyżej). Zakwestionowaliśmy takie stanowisko i wywiedliśmy skargę kasacyjną od wyroku w tym zakresie. W naszej ocenie z tego przepisu nie można wywieść kompetencji przewodniczącego komisji do wyłączenia jawności posiedzenia – sama niejawność pewnych elementów uchwał spółki nie kreuje dodatkowych kompetencji po stronie innych podmiotów. Ochrona celów zarządczych, ich wagi oraz kryteriów realizacji i rozliczania (czyli niejawnych elementów uchwał) musi przybrać inną formę niż wyproszenie publiczności z posiedzenia komisji bez podstawy w ustawie.
Komisja, ale jaka?
W innej sprawie także doszło do wyproszenia obywatela z udziału w komisji Rady – ale tym razem spór dotyczył samego charakteru tej komisji. Była to bowiem komisja inwentaryzacyjna, powołana na podstawie przepisów wprowadzających obowiązującą obecnie ustawę o samorządzie gminnym, tj. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z art. 17 tejże ustawy gminy w trakcie przemiany ustrojowej miały obowiązek przeprowadzić inwentaryzację mienia, a za spisy inwentaryzacyjne mienia miały odpowiadać właśnie komisje inwentaryzacyjne. Czy taka komisja jest komisją rady gminy i czy stosują się do niej wszystkie opisywane wyżej gwarancje jawności? A może ma zupełnie inny charakter, a użycie tego samego słowa “komisja” wobec dwóch odrębnych ciał jest jedynie potknięciem ustawodawcy?
Tu również pomogliśmy przygotować skargę i przystąpiliśmy do sprawy. Podkreślaliśmy, że te komisje zostały powołane uchwałami Rady Miejskiej, a ta jako podstawę prawną wskazała art. 21 u.s.g., który dotyczy właśnie komisji rady. Nawet gdyby uznać je za odrębne podmioty, nie ma podstaw, by wyłączać je spod ogólnej zasady jawności działania organów samorządu terytorialnego.
Sąd uwzględnił skargę. W jego ocenie, choć rada słusznie wykazała, że komisja inwentaryzacyjna została powołana na podstawie ustawy wprowadzającej, to taka komisja jest organem pomocniczym gminy i obejmuje ją wymóg jawności działania, wynikający z art. 11b u.s.g. Podstawa prawna powołania komisji nie ma tu znaczenia. Ponadto, sam fakt, że dana komisja nie jest komisją rady gminy nie wystarcza, aby odmówić obywatelowi wstępu na jej posiedzenie. Zasadą jest jawność, a jej ograniczenie musi mieć podstawę prawną. Niewpuszczenie mieszkańca na posiedzenie było więc nie do pogodzenia z art. 61 ust. 3 Konstytucji i jest bezskuteczne.
Wiele gmin wciąż nie nagrywa i nie transmituje posiedzeń komisji. Choć przepisy przewidują taki obowiązek dla sesji rady (art. 20 ust. 1b u.s.g.), nie rozciąga się on na komisje. Nie znaczy to jednak, że nagrywanie komisji jest zabronione. Gmina może je wprowadzić. Robi to jednak znikoma mniejszość.
Wierzymy jednak, że można to zmienić – a drogą jest oddolny impuls od samych obywateli. Szczegółowy opis odpowiednich narzędzi, wraz ze wzorami pism, jest dostępnym w naszym narzędziowniku.
Ciągle jest więc dużo do zrobienia – choć przepisy jasno mówią, że komisje powinny być jawne i dostępne, ciągle zdarzają się próby uniemożliwienia obywatelom na nie wstępu pod tym czy innym pretekstem. Jako Sieć Obywatelska Watchdog Polska interweniujemy w takich sytuacjach i staramy się zadbać, by komisje były maksymalnie przejrzyste i wspierać obywateli egzekwujących swoje prawo do informacji. Jeśli w waszej gminie także jest problem z dostępem do komisji, to zapraszamy do kontaktu za pośrednictwem naszej poradni – podpowiemy, co zrobić, aby zadbać o jawność komisji.
Komentarze 0
Dodaj komentarz