Kilka słów o standardach – czyli jawność kształcenia farmaceutów

Propozycje standardów kształcenia farmaceutów przygotowane przez ministerialny zespół stanowią informację publiczną, nawet jeśli to tylko jeden z etapów prac nad nowelizacją — orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Jak wiadomo, informacje o działaniach władz publicznych, takich jak ministrowie, podlegają udostępnieniu. Co jednak, gdy wniosek dotyczy prac ministerialnych zespołów, które nie doczekały się jeszcze ostatecznych, zewnętrznych ustaleń ze strony ministerstwa? Czy w takiej sytuacji można domagać się realizacji wniosku, czy też należałoby raczej poczekać na zakończenie prac? 

Niejawne standardy

Z takim problemem zetknął się wnioskodawca, który zwrócił się do poradni prawnej Watchdoga z prośbą o pomoc. Przedmiotem wniosku w sprawie była treść propozycji nowelizacji rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 2 lipca 2019 r. w sprawie standardów kształcenia przygotowującego do wykonywania zawodu lekarza, lekarza dentysty, farmaceuty, pielęgniarki, położnej, diagnosty laboratoryjnego, fizjoterapeuty i ratownika medycznego w zakresie kształcenia przygotowującego do wykonywania zawodu farmaceuty, przygotowywana przez powołany w tym celu przez Ministra Zdrowia zespół. Wniosek nie dotyczył więc gotowych, opublikowanych w ramach nowego rozporządzenia standardów, a jedynie tych zaproponowanych przez Zespół.

Organ nie udostępnił informacji. Jak wyjaśnił, ciągle trwały uzgodnienia międzyresortowe mające ustalić ostateczny kształt standardów i na tym etapie udostępnienie informacji nie jest możliwe. Wnioskodawca z pomocą prawną Watchdoga złożył skargę na bezczynność organu i wtedy Minister uszczegółowił swoje stanowisko – wskazał m.in., że wnioskowane informacje mają charakter dokumentu wewnętrznego. Zdaniem organu propozycje zmiany standardu kształcenia nie są skierowane „na zewnątrz”, a mają jedynie roboczy, nieostateczny charakter. Standardy będą udostępnione dopiero na koniec procesu legislacyjnego, gdy powstanie ostateczny projekt rozporządzenia.

Czy takie stanowisko jest prawidłowe? Naszym zdaniem — niekoniecznie. Po pierwsze ani Konstytucja RP, ani ustawa o dostępie do informacji publicznej nie posługują się pojęciem “dokumentu wewnętrznego”, nie zawierają też wytycznych, jak wyznaczać granice „zewnętrznej” i „wewnętrznej” sfery działań władz publicznych. Konstytucja RP stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Ustrojodawca nie zakładał, że tylko jakiś „uzewnętrzniony” zakres działania instytucji publicznych będzie podlegał udostępnianiu.

Przedmiotem wniosku nie były żadne wewnętrzne, nieformalne notatki, a efekty pracy zespołu ministerialnego, powołanego w określonym celu. Nawet jeśli przedstawione propozycje będą podlegały dalszym zmianom i poprawkom, to i tak powstały w ramach wykonywanych przez organ zadań publicznych. Jeśli rolą Ministra Zdrowia jest m.in. dbanie o standardy kształcenia zawodów medycznych i powołuje w tym celu stosowny zespół, to jego działalność w tym zakresie powinna podlegać obywatelskiej kontroli.

Biorąc pod uwagę rangę sprawy, postanowiliśmy zareagować jako Stowarzyszenie – przystąpiliśmy do sprawy i przedstawiliśmy sądowi nasze argumenty. Wyłączanie kolejnych obszarów działania instytucji publicznych spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi zagrożenie dla jawności życia publicznego — tym bardziej, gdy takie wyłączenie utrudnia uzyskiwanie informacji o działaniach i planach władzy wykonawczej najwyższego szczebla.

Granice dokumentu wewnętrznego 

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 marca 2024 r. (sygn. akt II SAB/Wa 687/23) uwzględnił skargę. Zdaniem sądu wnioskowanym informacjom nie można przypisać charakteru wewnętrznego, i tym samym podlegają udostępnieniu na zasadach opisanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Jak zauważył Sąd:

W ocenie Sądu to, że przygotowanie wnioskowanego dokumentu stanowiło jeden z niezbędnych etapów trwających prac legislacyjnych, nie zmienia faktu, iż nie stanowił on dokumentu wewnętrznego w wyżej przedstawionym rozumieniu. Dokument ten nie służył bowiem jedynie wewnętrznym celom podmiotu zobowiązanego, takim jak gromadzenie czy wymiana informacji, lecz stanowił uzewnętrznienie stanowiska organu, które było niezbędne, by minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego i nauki, działając na podstawie upoważnienia zawartego w art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2023 r., poz. 742 ze zm.), określił w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia standardy kształcenia przygotowującego do wykonywania zawodu farmaceuty.

Choć nie zgadzamy się z samą koncepcją dokumentu wewnętrznego, to i tak trzeba pozytywnie ocenić, że sąd wyznaczył granice stosowania tego pojęcia – skoro raport był niezbędny do przygotowania standardów kształcenia, to nie można mu przypisać charakteru wewnętrznego, bowiem przyświeca mu cel wykraczający poza wewnętrzne potrzebny organu.

Minister Zdrowia postanowił nie zaskarżać wyroku i ostatecznie udostępnił raport. Tym samym całe postępowanie doczekało się pozytywnego dla jawności rozstrzygnięcia, potrzeba jednak było do tego prawie roku zamiast ustawowych 14 dni.

Jako Stowarzyszenie Sieć Obywatelska Watchdog Polska uważamy, że samo pojęcie „dokumentu wewnętrznego” jest niezgodny z Konstytucją i ustawą o dostępie do informacji publicznej. Nie możemy jednak ignorować faktu, że jego stosowanie utrwaliło się w orzecznictwie i praktyce administracyjnej. W takiej sytuacji tym bardziej jest istotne, aby ograniczenie prawa do informacji ze względu na „wewnętrzny” charakter wnioskowanych dokumentów było stosowane w proporcjonalny i wstrzemięźliwy sposób.

W szczególności należy zadbać, aby dokumenty wypracowywane w ramach zespołów ministerialnych i podobnych ciał były dostępne dla opinii publicznej. Nie zgadzamy się na to, aby tak istotny aspekt funkcjonowania i pracy Rady Ministrów pozostał niejawny z powodu jego „wewnętrznego charakteru” – tym bardziej, jeśli dotyczy tak istotnej kwestii, jak standardy kształcenia medyków.