Dzięki prawu do informacji możemy pozyskiwać informację o sprawach publicznych od takich podmiotów, jak ministrowie, wójtowie czy dyrektorzy szkół i szpitali. Co jednak z sołtysami i innymi jednostkami pomocniczymi gmin?
Aby udzielić odpowiedzi na to pytanie, trzeba szerzej spojrzeć na to, jakich podmiotów dotyczy prawo do informacji (a więc kto jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej).
Od ministerstw do fundacji
Katalog podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej wynika z art. 4 ustawy. Zawiera on:
- organy władzy publicznej;
- organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
- podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
- podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
- podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Pierwsze trzy kategorie wydają się dość jasne i jednoznaczne, bardziej skomplikowane są pozostałe kategorie. W punkcie czwartym wskazane są zaś osoby prawne i jednostki organizacyjne (państwowe i samorządowe), a mówiąc ściślej – reprezentujące je podmioty. Do tej kategorii możemy zaliczyć np. kierownika ośrodka pomocy społecznej (II SA/Po 893/25) bądź Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej (II SAB/Rz 21/25), a także osoby reprezentujące instytucje kultury (II SAB/Ke 13/25).
Kategoria piąta jest najszersza i wymienia w istocie dwa rodzaje podmiotów:
- te, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym;
- te, w których Skarb Państwa lub jednostka samorządu (terytorialnego, gospodarczego albo zawodowego) mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Nie wchodząc w szczegółowe rozważania można powiedzieć, że zadania publiczne mają charakter powszechny i użyteczny dla ogółu oraz mają sprzyjać osiąganiu celów wynikających z Konstytucji bądź ustaw, w związku z realizacją podstawowych praw podmiotowych obywateli (IV SAB/Po 30/16). Z kolei pozycja dominująca, o której mowa w dalszej części przepisu, to taka, która umożliwia przedsiębiorcy zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40% (art. 4 pkt 10 ustawy). Mamy więc tutaj różnego rodzaju spółki, w których większość lub całość udziałów będzie miała gmina.
Jak widać, prawo do informacji będzie dotyczyło ogromnej liczby i rodzaju podmiotów – ustawodawca posługuje się definicjami na tyle ogólnymi, że nie sposób stworzyć zamkniętego katalogu podmiotów obowiązanych. Ten stan rzeczy działa na korzyść osób korzystających z prawa do informacji. Dzięki temu można mieć pewność, że nawet jeśli podmioty i instytucje publiczne będą w przyszłości przyjmować nowe, trudne dziś do przewidzenia formy organizacyjne, nadal będą podlegały przepisom u.d.i.p. Co istotne, w orzecznictwie wskazuje się, że wykonywanie zadań publicznych stanowi wystarczającą przesłankę uznania podmiotu za zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej (III OSK 4468/21). Warto jednak podkreślić, że tak szerokie rozumienie podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, jak przyjęte w tym orzeczeniu, nie jest uniwersalnie aprobowane (III OSK 3841/21).
Czyli nawet podmioty niestworzone przez władze publiczne i niedysponujące środkami publicznymi mogą być adresatem wniosku o informację publiczną.
Sołectwa, dzielnice, osiedla
Jak w tym wszystkim plasują się jednostki pomocnicze gmin? Zacznijmy od tego, że jednostka pomocnicza gminy to przymusowe zrzeszenie osób zamieszkałych na określonym terytorium, które realizuje, podobnie jak gmina, cele ogólne określone ustawą i statutem*. Przymusowość w tym kontekście oznacza tyle, że samo zamieszkiwanie na danym terytorium oznacza udział w jednostce pomocniczej, w przeciwieństwie np. do organizacji społecznej, w której udział jest dobrowolny. Innymi słowy – jeśli mieszkamy w danej dzielnicy, to będziemy jej częścią, niezależnie od tego, czy się na to zgadzamy, czy też nie. Samo jednak utworzenie jednostki pomocniczej jest fakultatywne i zależy od gminy, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Do podstawowych jednostek pomocniczych należą sołectwa, dzielnice i osiedla, a także miasto. Co istotne, prawo dopuszcza możliwość powołania jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 2 u.s.g.).
Trzeba pamiętać, że jednostka pomocnicza gminy nie ma samodzielnej podmiotowości prawnej względem osób trzecich i nie może występować w obrocie prawnym jako samodzielny podmiot i we własnym imieniu, a jedynie z upoważnienia gminy albo gdy przepis szczególny tak stanowi. Jednostki pomocnicze nie stanowią bowiem o decentralizacji, a jedynie o dekoncentracji zadań publicznych. Nie są one niższym, “podgminnym” szczeblem samorządu terytorialnego, a jedynie sposobem zorganizowania gminy w taki sposób, aby mogła jak najefektywniej wykonać swoje zadania.
Wnioskować? Tak, ale…
Czy w takim razie możemy kierować do jednostek pomocniczych wnioski o udostępnienie informacji publicznej? Sprawa nie jest, niestety, jednoznaczna.
Zacznijmy od pozytywów. W orzecznictwie wskazuje się, że faktycznie jednostki pomocnicze są obowiązane do udostępniania informacji publicznej (II SAB/Wa 457/16) – w szczególności zarówno rada dzielnicy (III SAB/Gl 152/23), jak i rada osiedla (II SAB/Łd 162/17) są wymieniane jako podmioty obowiązane. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nawet wprost:
W orzecznictwie przyjmuje się, że nie ma przeszkód, aby na gruncie przepisów u.d.i.p. za podmiot obowiązany do udostępniania informacji publicznej lub odmowy jej udostępnienia uznać organ jednostki pomocniczej gminy. W wyroku NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2136/13 wskazano, że skoro w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. mowa jest ogólnie o podmiotach wykonujących zadania publiczne, to podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z jednostkami organizacyjnymi, o jakich mowa w przepisach k.p.a. czy p.p.s.a. Jeżeli zatem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązanym do udzielenia informacji publicznych może być każdy podmiot wykonujący wskazane funkcje, to w konsekwencji każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne, może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego.
Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1941/16 brak osobowości prawnej nie może stanowić przeszkody do kontroli przez sąd administracyjny zobowiązań płynących z konstytucyjnego prawa do informacji, a ponadto nie powoduje niedopuszczalności postępowania w sprawie na bezczynność podmiotu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.
Z powyższego należałoby więc uznać, że wszystkie organy jednostek pomocniczych mogą być adresatami wniosków o udostępnienie informacji. Takie też jest stanowisko Stowarzyszenia Sieć Obywatelska Watchdog Polska – skoro organy jednostek pomocniczych często dysponują środkami publicznymi, a bez wątpienia wspierają gminy w wykonywaniu ich zadań, to stanowią podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
W praktyce jednak nie jest tak prosto. Pierwszy problem pojawia się na poziomie zebrania wiejskiego, czyli organu uchwałodawczego sołectwa. Prawo nie definiuje zebrania wiejskiego tak jak definiuje radę dzielnicy (osiedla)**. Zasadniczo należy uznać, że na zebranie wiejskie składają się wszyscy stali mieszkańcy jednostki pomocniczej, a to rodzi problemy natury czysto praktycznej – nie sposób stwierdzić, kto konkretnie miałby zrealizować wniosek. Podobnie sołtys nie jest uznawany za podmiot obowiązany do udostępniania informacji publicznej (IV SAB/Po 22/22)… ale burmistrz dzielnicy już tak (II SAB/Wa 616/13). Trudno racjonalnie wyjaśnić tę rozbieżność w orzecznictwie – skoro sądy administracyjne wskazują, że na wnioski o udostępnienie informacji powinny odpowiadać fundacje czy organizacje pozarządowe, to czemu nie organ jednostki pomocniczej, stworzony przez radę gminy celem wykonywania zadań gminy? Niestety, kierując wniosek do sołtysa musimy liczyć się z wysokim ryzykiem, że skarga na jego potencjalną bezczynność zostanie odrzucona bez merytorycznego rozpatrzenia. Wydaje się też, że większe szanse na realizację ma wniosek skierowany do rady osiedla bądź dzielnicy, niż do sołectwa i jego organów.
Co więc zrobić, jeśli chcemy się czegoś dowiedzieć od sołectwa? W praktyce bezpieczniej będzie zwrócić się o informację publiczną do organów gminy. Jeśli jednak potrzebujemy informacji od osiedla lub dzielnicy, to raczej nie powinniśmy mieć obaw przed złożeniem do nich wniosku bezpośrednio. Oczywiście zawsze możemy też zawnioskować zarówno do organu jednostki pomocniczej, jak i bezpośrednio do organów gminy. Dzięki temu zminimalizujemy szanse, że nie doczekamy się odpowiedzi, bo ktoś uzna się za nieobowiązanego do udzielenia odpowiedzi, a zarazem przyzwyczaimy naszą jednostkę pomocniczą do tego, że obywatele zadają pytania, i że warto na nie odpowiadać.
A jeśli macie wątpliwości, do kogo zawnioskować, bądź czy wasz wniosek został skierowany do prawidłowego podmiotu – zawsze możecie napisać do naszej poradni prawnej.
* P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski i in., Ustawa o samorządzie gminnym, Warszawa 2022, art. 5.
** Tamże, art. 36.
Komentarze 0
Dodaj komentarz