Dziewięć miesięcy postępowania sądowoadministracyjnego, jeden wyrok — i projekt, który Ministerstwo Zdrowia traktowało jako „dokument wewnętrzny”, trafił wreszcie do środowiska farmaceutycznego. Sprawa ze skargi członka stowarzyszenia Projekt: Wolny Zawód Farmaceuta (PWZF), prowadzona przy wsparciu Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska, pokazuje w praktyce, gdzie przebiega granica między „roboczym” charakterem dokumentu a obowiązkiem jego udostępnienia na podstawie art. 61 Konstytucji RP.
Zespół ekspertów i klauzula poufności
29 września 2022 r. Minister Zdrowia Adam Niedzielski powołał jedenastoosobowy zespół pod kierunkiem prof. Wojciecha Miltyka (UMB), mający do 31 stycznia 2023 r. przygotować propozycję nowelizacji rozporządzenia o standardzie kształcenia farmaceutów. W skład zespołu weszli — oprócz przewodniczącego, zastępcy z Departamentu Rozwoju Kadr Medycznych MZ i sekretarza — po jednym przedstawicielu Ministerstwa Edukacji i Nauki, Naczelnej Rady Aptekarskiej, Polskiego Towarzystwa Farmaceutycznego, KRAUM, KRASP, Parlamentu Studentów RP oraz dwaj konsultanci krajowi.
Już samo zarządzenie powołujące zespół — w § 2 ust. 4 — zobowiązywało wszystkich członków i osoby zaproszone do zachowania poufności informacji związanych z jego pracami. Ten pojedynczy zapis — w akcie wewnętrznym, a nie w ustawie — stał się następnie formalną podstawą, na której resort opierał swoją linię obrony aż do wyroku.
Przez kolejne miesiące dziesiątki tysięcy farmaceutów, pracownicy wydziałów farmaceutycznych oraz wszystkie izby aptekarskie poza Naczelną Radą Aptekarską nie znali treści projektu. „Zarówno prace zespołu ekspertów, jak i gotowy projekt nowego standardu objęto klauzulą poufności” — przyznał później prof. Marcin Kołaczkowski, dziekan Wydziału Farmaceutycznego UJ CM (rynekzdrowia.pl, 5 maja 2025). „Uważam, że było to absolutnie bezzasadne” — dodał.
Pierwsza odmowa i konstrukcja „dokumentu wewnętrznego”
10 października 2023 r., jako członek PWZF, złożyłem przez ePUAP wniosek o udostępnienie projektu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (UDIP). Odpowiedź z 24 października — podpisana przez podsekretarza stanu Piotra Brombera — informowała, że prace zespołu zakończyły się, a projekt został przekazany do MEiN. Dokumentu nie udostępniono.
25 października 2023 r. zwróciłem się z prośbą o pomoc do poradni Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska (sprawa nr 16051). Na pytanie, czy wnioskowany projekt stanowi informację publiczną, mec. Szymon Dubiel odpowiedział dzień później: „w mojej ocenie wnioskowana informacja dotyczy publicznych zadań organu, i w związku z tym stanowi informację udostępnianą na zasadach u.d.i.p. (…) organ pozostaje w bezczynności, i można złożyć stosowną skargę”.
30 października 2023 r. skierowano do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Zdrowia.
W odpowiedzi z 12 listopada 2023 r. resort zmienił linię obrony. Powołał się na orzeczniczą konstrukcję „dokumentu wewnętrznego”, odwołując się m.in. do wyroku NSA III OSK 3335/21 — argumentując, że projekt, jako dokument roboczy, nie podlega UDIP. W replice z 1 grudnia 2023 r., przygotowanej po kolejnej konsultacji z Siecią Watchdog, podniesiono trzy argumenty: (1) ani art. 61 Konstytucji, ani UDIP nie znają kategorii „dokumentu wewnętrznego” — ograniczenia prawa do informacji muszą wynikać z ustawy i dotyczyć ściśle zdefiniowanych wartości (niejawność, prywatność, tajemnica przedsiębiorcy); (2) ustawowy katalog udostępnianych informacji ma klauzulę otwartą („w szczególności”), a projekt będący podstawą rozporządzenia regulującego zawód zaufania publicznego mieści się w pojęciu informacji o działalności władzy; (3) oparcie odmowy wyłącznie na konstrukcji orzeczniczej narusza art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych.
Wyrok WSA z 4 marca 2024 r.
WSA w Warszawie wyrokiem z 4 marca 2024 r. (sygn. II SAB/Wa 687/23) — w składzie: sędzia Karolina Kisielewicz (przewodnicząca), sędziowie Andrzej Góraj i Mateusz Rogala (sprawozdawca) — nie podzielił stanowiska ministerstwa i zobowiązał Ministra Zdrowia do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od zwrotu akt. Wyrok uprawomocnił się bez skargi kasacyjnej.
3 lipca 2024 r. — już przy nowym kierownictwie resortu — podsekretarz stanu Marek Kos przekazał mi projekt zmian standardu z 31 października 2023 r. Dziewięć miesięcy po złożeniu wniosku dokument, który zdaniem resortu nie podlegał UDIP, został udostępniony.
W komentarzu z 5 kwietnia 2024 r. mec. Dubiel zaznaczył: „dobrze, że WSA stanęło na stanowisku, że wnioskowana informacja podlega udostępnieniu — choć w mojej ocenie samo pojęcie »dokumentu wewnętrznego« powinno podlegać odrzuceniu”.
Od wyroku do środowiskowej debaty
Od 21 sierpnia 2024 r. do 2 września 2025 r. PWZF przeprowadził akcję informacyjną, w ramach której wysłano około 1520 wiadomości do 1400 unikalnych odbiorców: 15 uczelni prowadzących kierunek farmacja, wszystkich 20 okręgowych izb aptekarskich oraz Naczelnej Izby Aptekarskiej, 16 oddziałów Polskiego Towarzystwa Farmaceutycznego wraz z Zarządem Głównym, a także PTFK, PTOFARM, PSFO oraz samorządów zawodów medycznych (NIL, NIPiP, KIDL, KIF), CMKP i KRASP.
PWZF nie prosił w żadnej z wiadomości o przesyłanie uwag na własny adres, wbrew pojawiającym się w internecie zarzutom. W fazie pierwszej wskazywał, że uwagi będzie można składać poprzez portal RCL, gdy projekt trafi do konsultacji; w fazie drugiej — gdy to się stało 2 września 2025 r. — w ciągu dwóch godzin rozesłał 27 powiadomień z linkiem do RCL, adresem legislacja.szkolnictwo@mnisw.gov.pl i znakiem pisma DP-WLS.0220.1.2025.MCH. Rolą stowarzyszenia było udostępnienie odtajnionego projektu i skierowanie adresatów do oficjalnego kanału konsultacyjnego ministerstwa — niezastępowanie go.
Prof. Miltyk w wywiadzie z 24 października 2024 r. potwierdził sam fakt: „jedna z organizacji uzyskała dostęp do projektu i rozprzestrzenia go w przestrzeni publicznej”.
Dokument „wewnętrzny” — ale nie dla wszystkich
21 sierpnia 2024 r. PWZF przesłał projekt do Okręgowej Izby Aptekarskiej w Warszawie. Następnego dnia prezes Okręgowej Rady Aptekarskiej w Warszawie, mgr farm. Marian Witkowski, odpowiedział: „dziękuję bardzo za wiadomość i przesłany materiał, który jest nam znany i który jest przedmiotem naszych rozmów z Ministerstwem Zdrowia i Ministerstwem Nauki…”.
Oznacza to, że dokument obejmowany przez MZ klauzulą „wewnętrznego” był znany Okręgowej Radzie Aptekarskiej w Warszawie i stanowił przedmiot jej bieżących rozmów z dwoma resortami. Dla 19 pozostałych okręgowych izb aptekarskich, 15 uczelni prowadzących kierunek farmacja, oddziałów PTFarm i organizacji branżowych — pozostawał niedostępny. Asymetria, w której ten sam dokument funkcjonuje jako „roboczy” wobec jednych interlokutorów i jako przedmiot merytorycznej dyskusji wobec innych, sama w sobie budzi wątpliwości z perspektywy standardu równości informacyjnej z art. 61 Konstytucji.
Konsultacje „optymalne” — czyli za krótkie
Po skierowaniu projektu do Rządowego Centrum Legislacji resort wyznaczył na konsultacje 14 dni — minimum regulaminowe z § 40 ust. 3 pkt 3 Regulaminu pracy Rady Ministrów. Trzy niezależne podmioty — bez wzajemnego porozumienia — wniosły o wydłużenie terminu o co najmniej 30 dni:
- Komisja ds. Legislacji ORA w Krakowie (poz. 347 raportu z konsultacji): „gruntowna analiza dokumentu i przekazanie wyczerpujących, konstruktywnych uwag w terminie określonym w Piśmie Konsultacyjnym są niemożliwe do wykonania”;
- Komisja PAN ds. Współpracy z Otoczeniem Gospodarczym (poz. 352) wskazała na „krótki czas konsultacji (14 dni), brak przekazania projektu branżowym organizacjom pracodawców (PZPPF, BioInMed, Polfarmed), brak uwzględnienia w OSR wpływu na zatrudnienie farmaceutów w przemyśle”;
- Naczelna Rada Aptekarska (poz. 361) — organ ustawowego samorządu zawodowego — wniosła „o wydłużenie czasu na konsultacje społeczne projektu o minimalny okres 30 dni”.
Żaden z trzech wniosków nie został uwzględniony. MNiSW uznało 14 dni za „optymalne”.
Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na zależność, która bez wcześniejszej sprawy sądowej pozostałaby niewidoczna. Łącznie w obu procedurach (konsultacje publiczne i opiniowanie) wpłynęło 396 uwag merytorycznych od uczelni, izb aptekarskich, towarzystw naukowych i organizacji branżowych. Przygotowanie i przekazanie uwag w takiej liczbie i w takiej objętości w regulaminowym terminie 14 dni nie byłoby możliwe, gdyby projekt nie został wcześniej udostępniony środowisku. Dla organów kolegialnych — rad uczelni, prezydiów izb, zarządów towarzystw — dwa tygodnie to czas techniczny: na zapoznanie się z wielostronicowym projektem, zestawienie go z obowiązującym rozporządzeniem, sformułowanie stanowiska, przeprowadzenie uzgodnień i formalne zatwierdzenie. Upublicznienie projektu po wyroku WSA — a następnie jego przekazanie adresatom w sierpniu 2024 r., jedenaście miesięcy przed uruchomieniem konsultacji — dało środowisku realny czas na analizę. Gdyby nie ta sekwencja: wniosek członka PWZF → skarga → wyrok WSA → udostępnienie → rozesłanie do środowiska, znaczna część tych 396 uwag prawdopodobnie nigdy by nie powstała.
Resort uwzględnił w całości 22 uwagi z procedury konsultacji publicznych (6,0%), częściowo 6 (1,6%), odrzucił 335 (91,5%). W procedurze opiniowania — odpowiednio 5 (16,7%) i 23 (76,7%). Łącznie: 33 z 396 uwag (8,3%), często ze standardową formułą „Stanowisko do uwagi analogiczne jak w poz. X”, powtórzoną w raporcie 122 razy.
Zmiana ustawowa wprowadzona równolegle
Niezależnie od prac nad rozporządzeniem, w IV kwartale 2024 r. Sejm uchwalił nowelizację ustawy o Centrum Medycznym Kształcenia Podyplomowego (druk 757), w której dopisano zmianę art. 76 ust. 7 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce — przepisu przesądzającego o tym, kiedy kończą się studia na farmacji. Portal HCP NEWS (14 grudnia 2024 r.) zwrócił uwagę, że „mało kto zauważył, że ustawa zmienia również przywołany wyżej art. 76 ust. 7 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce. Jeśli Prezydent podpisze ustawę, studia na farmacji i fizjoterapii będą kończyć się w chwili obrony pracy magisterskiej”. W praktyce oznacza to, że ramowa decyzja ustawowa — w istotnym zakresie warunkująca standard kształcenia — została przyjęta w trybie nowelizacji dotyczącej innego podmiotu i bez konsultacji ze środowiskiem farmaceutycznym, rok przed konsultacjami rozporządzenia.
Znaczenie sprawy
Wyrok WSA w sprawie II SAB/Wa 687/23 sam w sobie nie rozstrzyga jeszcze całej doktryny „dokumentu wewnętrznego“. Potwierdza natomiast, że projekt aktu wykonawczego, regulujący zawód zaufania publicznego i dotyczący wszystkich, nie może zostać wyjęty spod reżimu UDIP przez klauzulę zawartą w zarządzeniu powołującym zespół ekspertów. Precedens ten ma znaczenie nie tylko dla farmaceutów: w podobny sposób — jako „materiały robocze” — bywają opisywane projekty rozporządzeń oddziałujących na inne zawody regulowane.
Z perspektywy standardu demokratycznego stanowienia prawa sprawa ujawnia trzy powtarzalne problemy: (1) konstytucyjna jawność nie zadziałała automatycznie — dokument trafił do wnioskodawcy dopiero po wyroku sądu; (2) merytoryczne wnioski trzech niezależnych podmiotów o wydłużenie krótkiego terminu konsultacji zostały odrzucone, a 91,5% uwag — formalnie rozpatrzone, lecz nieuwzględnione; (3) część środowiska prowadziła równolegle nieformalne rozmowy z resortem, a faktyczne ramy reformy ustalono w nowelizacji odrębnej ustawy, przed konsultacjami właściwego rozporządzenia.
Gdyby nie współpraca PWZF z Siecią Obywatelską Watchdog Polska — w tym bezpłatne, a jednak bezcenne, porady prawne mec. Szymona Dubiela z 26 października 2023 r., 13 listopada 2023 r., 29 listopada 2023 r. i 5 kwietnia 2024 r. — środowisko farmaceutyczne poznałoby treść projektu dopiero z publikacji w Dzienniku Ustaw. Mec. Dubiel zamknął sprawę 4 lipca 2024 r. zdaniem: „cieszę się, że udało się uzyskać raport. W razie dalszych problemów — pozostajemy do dyspozycji”. Ten model pomocy zadziałał w konkretnej sprawie. W dziesiątkach innych podobnych spraw, w których wnioskodawca nie trafi do wyspecjalizowanej poradni, dokument po prostu nie zostanie udostępniony.
Jawność procesu legislacyjnego nie jest aktem uprzejmości administracji wobec obywateli. Jest warunkiem legitymacji tworzonego prawa — i, jak pokazały konsultacje projektu standardu kształcenia, często jedynym sposobem, by na uwagi adresatów regulacji w ogóle starczyło czasu.
Podstawa faktograficzna i źródła
- zarządzenie Ministra Zdrowia z dnia 29 września 2022 r. w sprawie powołania Zespołu do spraw opracowania zmian w standardzie kształcenia przygotowującego do wykonywania zawodu farmaceuty (Dz. Urz. Min. Zdr. poz. 107): https://dziennikmz.mz.gov.pl/DUM_MZ/2022/107/akt.pdf;
- wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2024 r., sygn. II SAB/Wa 687/23 — treść orzeczenia w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/EA8A13FBCF;
- korespondencja w sprawie 16051 prowadzonej w poradni Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska (mec. Szymon Dubiel);
- odpowiedź Prezesa ORA w Warszawie, mgr farm. Mariana Witkowskiego, na mailing PWZF (22 sierpnia 2024 r.);
- raport z konsultacji publicznych projektu rozporządzenia MNiSW w sprawie standardów kształcenia, znak DP-WLS.0220.1.2025.MCH;
- dokumenty postępowania legislacyjnego na portalu Rządowego Centrum Legislacji — projekt nr 12401650: https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12401650;
- wywiad z prof. Wojciechem Miltykiem, „Kształcenie farmaceutów — projekt, standard, zmiany”, aptekarski.com, 24 października 2024 r.: https://aptekarski.com/artykul/ksztalcenie-farmaceutow-projekt-standard-zmiany;
- wypowiedź prof. Marcina Kołaczkowskiego, „Skrócenie studiów na kierunku farmacja do dyskusji. »Zmniejszy ich atrakcyjność, zamiast podnieść«”, rynekzdrowia.pl, 5 maja 2025 r.: https://www.rynekzdrowia.pl/Farmacja/Skrocenie-studiow-na-kierunku-farmacja-do-dyskusji-Zmniejszy-ich-atrakcyjnosc-zamiast-podniesc,271131,6.html;
- „Zmiany na kierunku farmacja — pierwsza już u Prezydenta”, HCP NEWS, 14 grudnia 2024 r.: https://hcp-news.pl/farmacja/zmiany-na-kierunku-farmacja-pierwsza-juz-u-prezydenta/;
- wewnętrzne raporty PWZF: md, raport_mailingu.md, raport_mailing_legislacja.md, raport_weryfikacja_uwag.md.
*Kajetan Drozd – Z wykształcenia farmaceuta i specjalista farmacji klinicznej. Obecnie zawodowo związany z transportem morskim. Jeden z założycieli oraz przewodniczący zarządu stowarzyszenia Projekt: Wolny Zawód Farmaceuta. Od pięciu lat zajmuje się problematyką jawności w samorządzie zawodowym farmaceutów oraz dostępem do informacji publicznej w szeroko pojętym obszarze farmacji.
Komentarze 0
Dodaj komentarz