Ministrowie sędziami we własnej sprawie – Irenie Lipowicz, Rzecznikowi Praw Obywatelskich to nie przeszkadza

Naród ze sprawowaniem bezpośredniego nadzoru nad organami władzy publicznej w trybie art. 61 Konstytucji RP (prawo dostępu do informacji publicznej) w Polsce ma ogromne problemy, ale również z nadzorem sprawowanym w trybie art. 63 Konstytucji RP (prawo składania petycji, wniosków i skarg) wcale nie jest lepiej.
Rzeczypospolita Polska jest jedynym państwem w Unii Europejskiej, w którym obywatel nie ma możliwości złożenia skargi na działalność ministra do właściwego organu – Prezesa Rady Ministrów. Jeżeli do Prezesa Rady Ministrów obywatel wniesie skargę na działalność ministra, to ten przesyła ją do rozpatrzenia ministrowi, którego działalności skarga dotyczy.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 63 daje każdemu obywatelowi prawo składania petycji, wniosków i skarg w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa Kodeks postępowania administracyjnego.
Z treści art. 63 Konstytucji RP wynika, że obywatel ma prawo składania petycji, wniosków i skarg również do Prezesa Rady Ministrów, który jest organem władzy publicznej. Prezes Rady Ministrów jest jednak odmiennego zdania. W piśmie z dnia 17 listopada 2008 r., znak DSWRU-571-7292-(8)/08/MH, Prezes Rady Ministrów stwierdził:

Wyjaśniam też, że zgodnie z art. 257 Kpa Prezes Rady Ministrów jest organem nadzoru w zakresie skarg i wniosków kierowanych do organów administracji publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, które nie są sądami (w myśl zasady trójpodziału władzy). Nadzór sprawowany przez Prezesa Rady Ministrów ma jednak charakter zwierzchni i polega na ogólnej koordynacji działań w zakresie przyjmowania skarg i wniosków. Przepisy prawa nie przewidują żadnych środków nadzorczych podejmowanych przez Prezesa Rady Ministrów (środki określone w art. 259 Kpa odnoszą się tylko do nadzoru i kontroli sprawowanej przez podmioty określone w art. 258 Kpa). Tym samym czynności nadzorcze podejmowane przez Prezesa Rady Ministrów mają charakter ogólny, koordynujący i mogą polegać n.p. na uzyskiwaniu określonych informacji w zakresie przyjmowania skarg i wniosków.

O braku możliwości złożenia skargi do Prezesa Rady Ministrów na działalność ministra pismem z dnia 19 sierpnia 2010 r. została poinformowana Irena Lipowicz, Rzecznik Praw Obywatelskich. Do pisma dołączono ww. pismo Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2008 r.

W piśmie z dnia 30 września 2010 r., znak RPO-653780-I/10/MK, Rzecznik Praw Obywatelskich wyjaśnił:

Zgodnie z powołanym w Pańskim piśmie art. 63 Konstytucji RP, każdy ma prawo składania petycji, wniosków i skarg w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z dyspozycją konstytucyjną, tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) jest właśnie tą ustawą, która w dziale VIII reguluje postępowanie dotyczące skarg i wniosków (art. 221-259 k.p.a.). W świetle k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo poprzez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227), przedmiotem wniosku natomiast w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy, zapobiegania nadużyciom czy lepszego zaspokajania potrzeb ludności (art. 241). Skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia (art. 228), a wnioski do organów właściwych ze względu na przedmiot wniosku (art. 242). Jeżeli organ, który otrzymał skargę lub wniosek nie jest właściwy do ich rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie przekazać pismo właściwemu organowi (art. 231 i art. 243). Należy przy tym uwzględnić, że zgodnie z art. 19 i art. 20 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej, którą ustala się według przepisów o zakresie ich działania.
Artykuł 229 k.p.a. określa organy właściwe do rozpatrywania skarg, w tym wskazuje, że organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności ministra jest Prezes Rady Ministrów.
W dwóch przypadkach k.p.a. przewiduje swego rodzaju „właściwość delegacyjną”. Zgodnie z art. 232 § 1 organ właściwy do rozpatrywania skargi może ją przekazać organowi niższego stopnia, jeżeli skarga nie zawiera zarzutów dotyczących działalności tego organu. Natomiast skargę dotyczącą pracownika organu można przekazać do załatwienia jego przełożonemu służbowemu (art. 232 § 2). Inne odstępstwo od zasad przyjętych w art. 229 dotyczy skarg w sprawach załatwianych w trybie postępowania administracyjnego. W przypadkach określonych w art. 233 i 234 organem właściwym do rozpatrzenia skargi jest organ uprawniony do wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego lub organ, przed którym postępowanie jurysdykcyjne się toczy, natomiast w przypadkach określonych w art. 235 – organ właściwy do wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo do jej uchylenia lub zmiany (art. 236).

Od zasad załatwiania skarg i wniosków według właściwości należy odróżnić zagadnienie zwierzchniego nadzoru nad przyjmowaniem skarg i wniosków, który został rozdzielony pomiędzy dwa organy: Krajową Radę Sądownictwa i Prezesa Rady Ministrów (art. 257 k.p.a.). Nadzór sprawowany przez te podmioty ma charakter zwierzchni, co oznacza, że nie jest sprawowany przez organ bezpośrednio wyższego stopnia. Polega on na ogólnej koordynacji działań w zakresie przyjmowania skarg i wniosków. Przepisy prawa nie przewidują żadnych środków nadzorczych, podejmowanych przez Krajową Radę Sądownictwa i przez Prezesa Rady Ministrów (środki określone w art. 259 odnoszą się tylko do nadzoru i kontroli sprawowanej przez podmioty określone w art. 258). W związku z tym czynności nadzorcze podejmowane przez KRS i Prezesa Rady Ministrów mają charakter ogólny, koordynujący i mogą polegać np. na uzyskiwaniu określonych informacji w zakresie przyjmowania skarg i wniosków (zob. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II).

W tym stanie rzeczy w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich obowiązujące regulacje prawne pozwalają na wnoszenie skarg i wniosków dotyczących działalności ministrów. W związku z powyższym postawiony przez Pana zarzut nie znajduje potwierdzenia. Należy jednak uwzględnić, że pewne zastrzeżenia mogą powstawać w związku ze sposobem rozpatrywania poszczególnych skarg czy wniosków. Pana pismo zawierało jednak tylko abstrakcyjne sformułowanie problemu, w oderwaniu od konkretnej sprawy.

Rzecznik Praw Obywatelskich zwracał natomiast uwagę na brak właściwych regulacji ustawowych w kwestii wnoszenia i rozpatrywania petycji. Przekazuję w załączeniu do uprzejmej wiadomości kopię ostatniego wystąpienia Rzecznika w tej sprawie.

Mam nadzieję, że przedstawione wyjaśnienia okażą się pomocne.

Rzecznik Praw Obywatelskich jednoznacznie wyjaśnił, że w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich obowiązujące regulacje prawne pozwalają na wnoszenie skarg i wniosków dotyczących działalności ministrów i przeszedł do porządku dziennego nad przedstawionym mu faktem łamania art. 63 Konstytucji RP przez Prezesa Rady Ministrów. Dla Rzecznika Praw Obywatelskich przedstawiona błędna wykładnia prawa materialnego – art. 63 Konstytucji RP i stosownych przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonana przez Prezesa Rady Ministrów, jest abstrakcją i odmówił podjęcia sprawy.

W związku z powyższym pismem z dnia 11 października 2010 r. do Tomasza Arabskiego, Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów została wniesiona skarga na działalność Leszka Białeckiego, Dyrektora Departamentu Skarg, Wniosków i obsługi Rady do Spraw Uchodźców Kancelarii Prezesa Rady Ministrów – osoby odpowiedzialnej za prawidłowe rozpatrywanie skarg obywateli. W skardze tej podniesiono zarzut braku możliwości wniesienia skargi do Prezesa Rady Ministrów na działalność ministra. Jako uzasadnienie skargi przepisano powyżej cytowane stanowisko prawne Rzecznika Praw Obywatelskich.

W piśmie z dnia 10 listopada 2010 r., znak DSWRU-571-8800/09(25)/10/MH, Prezes Rady Ministrów podtrzymał swoje stanowisko prawne zawarte w wyżej przewołanym piśmie z dnia 17 listopada 2008 r., stwierdzając: W rzeczywistości jest ono (pismo skarżącego z dnia 11 października 2010 r. – przyp. autora) jedynie ponowną polemiką ze stanowiskiem Departamentu przedstawionym w piśmie z dnia 17 listopada 2008 r., nie wnosi zaś żadnych nowych i istotnych dla sprawy okoliczności. Zatem pogląd prawny Rzecznika Praw Obywatelskich w przedmiotowej kwestii został wyśmiany.

W zaistniałym stanie rzeczy pismem z dnia 7 lutego 2011 r. o podtrzymaniu swojego stanowiska prawnego przez Prezesa Rady Ministrów, wyrażonego w przedmiotowej kwestii, została poinformowana Irena Lipowicz, Rzecznik Praw Obywatelskich. Do tego wystąpienia dołączono pismo z dnia 11 października 2010 r. skierowane do Tomasza Arabskiego, Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów i pismo Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 listopada 2010 r., znak DSWRU-571-8800/09(25)/10/MH. Do dnia dzisiejszego Rzecznik Praw Obywatelskich nie raczył udzielić odpowiedzi na otrzymane wystąpienie obywatela. Jak widać polski rzecznik praw obywatelskich bardziej stoi na straży „praw” urzędników administracji rządowej i polityków, którzy go przecież powołują i finansują, niż zwykłych obywateli.

Częściowe rozwiązanie problemu braku możliwości wniesienia skargi do Prezesa Rady Ministrów na działalność ministra można znaleźć w stanowisku prawnym Ministra Administracji i Cyfryzacji, który uważa, że obywatel, poza prawem składania do organów władzy publicznej skarg, wniosków i petycji, ma również prawną możliwość pouczania urzędników polskiej administracji rządowej. To prawo obywatela zostało szczegółowo opisane w piśmie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 22 grudnia 2011 r., znak DAP-WAR-051-18-1-2/11/MSa.

Aby obywatel mógł skorzystać z prawa pouczania urzędników polskiej administracji rządowej – zdaniem Ministra – muszą zostać spełnione następujące przesłanki:

1. pismo musi posiadać nadany tytuł Pouczenie,
2. treść pisma musi zawierać wyraźne wskazanie niedouczenia urzędników i stosowne pouczenie,
3. z treści pisma musi jasno wynikać, że pouczający doskonale zna prawo administracyjne – zatem, gdyby jego intencją było złożenie skargi lub wniosku z pewnością uczyniłby to bez konieczności wzywania go do dodatkowych wyjaśnień lub uzupełniania pisma, o których mowa w § 8 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. Nr 5, poz. 46).

Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że – zdaniem Ministra Administracji i Cyfryzacji – organ władzy publicznej nie ma obowiązku, a nawet prawa odpowiedzieć i ustosunkować się do otrzymanego pouczenia – musi przyjąć je z pokorą, co w czasach kryzysu jest szczególnie istotne, gdyż liczy się każda zaoszczędzona złotówka.

Mając na uwadze powyższe stanowisko prawne Ministra Administracji i Cyfryzacji, obywatel może wystąpić do Prezesa Rady Ministrów z Pouczeniem i na przykład pouczyć go, że na stanowisko ministra powinien powołać osobę bardziej kompetentną, przedstawiając dostrzeżone błędy w działalności ministra i wskazać jakie kwalifikacje powinien posiadać minister, aby ministerstwo dobrze funkcjonowało.

W tych okolicznościach nic innego nam nie pozostaje, tylko zostać nauczycielami i pouczać rządzących, skoro nie mamy prawa wnieść odpowiedniej skargi.