Po wyroku NSA: Czy protokoły z sesji rady gminy są tym samym czym nagranie dźwiękowe z jej przebiegu?

Definicja informacji publicznej to w dalszym ciągu główny przedmiot postępowań sądowych dotyczących dostępu do informacji o działalności organów władz publicznych. Mimo dość stabilnej linii orzeczniczej, opartej w znacznej mierze na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02 oraz m.in. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 lutego 2008 r. II SAB/Bd 31/07, które potwierdziły szerokie pojęcie informacji publicznej, jako wszystko to co znajduje się zgodnie z prawem w posiadaniu organu, w dalszym ciągu możemy obserwować próby zawężenia definicji informacji publicznej.

Jednym z przykładów może być wyrok z dnia 16 kwietnia 2010 r. (I OSK 14/10), w którym sąd oddalił skargę kasacyjną w przedmiocie żądania udostępnienia informacji publicznej w postaci nagrania dźwiękowego z sesji rady gminy.

Wnioskodawca wystąpił o udostępnienie mu na płycie DVD zapisu dźwiękowego sesji Rady Miejskiej w Stroniu Śląskim odbywającej się we wrześniu 2008 roku. Burmistrz wydał decyzję odmowną, w której podniósł m.in. że nagranie zostało sporządzone przez pracownika urzędu jako materiał pomocniczy służący do późniejszego sporządzenia protokołu z obrad i jako taki nie posiada waloru informacji publicznej. Na marginesie warto zauważyć, że podstawą do wydania decyzji zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej (art. 16) jest okoliczność ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Czyli burmistrz potwierdził niejako, że żądana informacja stanowi informację publiczną. W późniejszym postępowaniu, wykonując orzeczenie SKO w tej sprawie, burmistrz umorzył zatem postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po kolejnym rozstrzygnięciu SKO, burmistrz stwierdził, ponownie umarzając postępowanie, że nawet jeśli przyjąć, że żądana informacja stanowi informację publiczną to wniosek jest bezcelowy, ponieważ nagranie zostało skasowane. W rezultacie wnioskodawca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu stwierdzając, że nagranie dokonane przez pracownika jest informacją publiczną.

Argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oparła się w znacznej mierze na analizie przepisów art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten stanowi, że „Organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2 (m.in. Rada Gminy – przyp. aut), sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady”. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że „z przepisu tego wynika więc, że zasadą jest, iż organy kolegialne sporządzają z przebiegu obrad protokół, który na żądanie wnioskującego powinien być udostępniony, natomiast materiały audiowizualne lub teleinformatyczne organ ma obowiązek udostępnić, o ile nie został sporządzony protokół i o ile materiały te w pełni rejestrują obrady” i odwołał się do przepisów statutu gminy, które również nie nakładają obowiązku rejestracji dźwiękowej obrad. Mimo tego, że oparł się w uzasadnieniu m.in. na przywołany na wstępie wyrok NSA z 2002 roku to wąsko interpretując przepis art. 19 ustawy, zawęził również definicję informacji publicznej.

Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że sporządzone przez pracownika w ramach jego obowiązków służbowych nagranie z przebiegu sesji nie jest tożsame z informacją, którą zawiera protokół. Ze swej natury jest on tylko skrótem rzeczywistego przebiegu obrad i zawiera skróty wypowiedzi osób czy innych stanowisk organu. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. K. 17/2005) prawo do informacji publicznej wyrażone w art. 61 Konstytucji, jest konsekwencją i przesłanką zasady przejrzystości systemu sprawowania władzy, a w konsekwencji regulacja ta ma służyć zapobieganiu nadużyciom władzy, przeciwdziałaniu korupcji oraz przede wszystkim ma zmierzać do poprawy funkcjonowania administracji publicznej. Porównanie treści nagrania dźwiękowego z protokołem odpowiada właśnie założeniom prawa do informacji publicznej. Wnioskodawca może porównać treść obu materiałów i stwierdzić, czy protokół faktycznie oddaje wiernie przebieg sesji rady. Warto zwrócić dodatkowo uwagę na to, że osoba wytwarzająca nagranie pełniła funkcje związane z utrwaleniem obrad, a materiał dźwiękowy nagrywany był na sprzęcie stanowiącym własność gminy. I na podstawie, w ten sposób nagranego materiału , sporządzono następnie protokół.

Zwrócić należy uwagę, że materiał dźwiękowy dotyczył przebiegu posiedzenia kolegialnego organu pochodzącego z powszechnych wyborów, którego jawność (nie tylko w zakresie protokołu, ale rozciągająca się na cały przebieg posiedzenia) zabezpieczona jest art. 61 ust 2 Konstytucji RP, oraz art. 3 i 18 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyrok NSA podważa również konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej niezależnie od sposobu jej utrwalenia. Skoro posiedzenie rady gminy stanowi z mocy Konstytucji informację publiczną, to stanowi ją również nagranie z jej przebiegu, które jest nośnikiem tej informacji. Oczywiście, zgodzić się należy z Naczelnym Sądem Administracyjnym, że w przypadku skasowania, a wobec czego, braku posiadania informacji na żądanym nośniku, informacja w tej formie nie mogłaby zostać udostępniona wnioskodawcy (zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W sprawie rozpatrywanej żądany materiał dzwiękowy został skasowany po udostępnieniu wniosku.

Niepokojąca jest jednak argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu ograniczająca znacznie – utrwaloną, jak by się mogło wydawać – koncepcję szerokiego rozumienia informacji publicznej.