Propozycja zmian w dostępie do informacji w UE budzi kontrowersje

Krytyczne uwagi wysunął również Parlament Europejski i zgłosił w grudniu 2011 r. swoje propozycje poprawek odrzucające w większości komisyjną filozofię zmian. Dostęp do dokumentów znajdujących się w posiadaniu instytucji UE jest coraz częściej przedmiotem zainteresowania obywateli państw członkowskich (np. działania wokół ACTA), ale również należy mieć świadomość, że debata na temat  regualcji prawnych odnoszących się do przejrzystości Unii ma swoje odzwierciedlenie w odpowiednim prawodawstwie państw członkowskich, w tym Polski

Kto, kiedy i w jakim zakresie otrzymał dostęp do informacji w Unii Europejskiej?

Zasadę przejrzystości działania instytucji Unii Europejskiej po raz pierwszy wprowadzono w 1992 roku na mocy Traktatu z Maastricht. Zgodnie z koncepcją dobrego rządzenia (good governance) dołączonej do Traktatu Deklaracji nr 17 dotyczącej prawa dostępu do informacji stwierdzono, że celem idei przejrzystości jest wzmocnienie demokratycznego charakteru instytucji UE i wzrost zaufania opinii publicznej do administracji. Jako praktyczny skutek tego oświadczenia, Komisja i Rada wprowadziły Kodeks postępowania w sprawie dostępu do dokumentów (1993), zapewniając (przynajmniej w teorii) możliwie najszerszy dostęp do dokumentów przechowywanych przez te dwie instytucje. Kolejnym krokiem w kierunku większej przejrzystości i otwartości na szczeblu UE było zagwarantowanie w art 255 Traktatu Amsterdamskiego prawa dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji dla wszystkich osób fizycznych i prawnych mających miejsce zamieszkania lub siedzibę w jednym z państw członkowskich. Tryb tego dostępu został określony w przyjętym przez Radę i Parlament Europejski rozporządzeniu nr 1049/2001 w sprawie dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Zgodnie z rozporządzeniem, każdy obywatel Unii i każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub siedzibę w Państwie Członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji. Instytucje mogą, z zastrzeżeniem tych samych zasad, warunków i ograniczeń, dopuścić dostęp do dokumentów dla każdej osoby fizycznej lub prawnej nie mającej miejsce zamieszkania lub siedziby w państwie członkowskim.   

System dostępu do oficjalnych danych ma zastosowanie do wszelkich dokumentów przechowywanych przez instytucje, tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nie i pozostających w ich posiadaniu, we wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej.

Co to jest „dokument”?

Szeroka definicja „dokumentu” wprowadza w życie zasady otwartości, przejrzystości i odpowiedzialności, a przez pojęcie dokumentu rozumie się wszelkie treści bez względu na formę utrwalenia (zapisane na papierze, przechowywane w formie elektronicznej czy jako nagranie dźwiękowe, wizualne czy audiowizualne) dotyczące kwestii związanych z polityką, działalnością i decyzjami mieszczącymi się w sferze odpowiedzialności danej instytucji. Definicja ta może być i jest interpretowana jako definicja informacji publicznej na szczeblu UE. Podobna filozofia znajduje odzwierciedlenie w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski, który stwierdza, że informacja publiczna to prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Takie prawo obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności samorządu gospodarczego lub zawodowego oraz organów i innych osób lub jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej lub zarządzają mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.   

Jakie zmiany są planowane?

Zaproponowane zmiany dotyczą killku obszarów, kilka z nich  jest, w mojej ocenie , o tyle doniosłych, że pokrywaja się z proponowanymi zmianami na gruncie polskiego prawodawstwa. Sformułowany przez Komisję pomysł, aby sprecyzować tę definicję wywołał szeroką dyskusję na temat przejrzystości Unii i samych zmian. Komisja zaproponowała, aby definicja dokumentu brzmiała następująco: wszelkie treści bez względu na formę utrwalenia (zapisane na papierze, przechowywane w formie elektronicznej czy jako nagranie dźwiękowe, wizualne czy audiowizualne) sporządzone przez instytucję lub formalnie przekazane jednemu lub większej liczbie odbiorców lub w inny sposób zarejestrowane lub otrzymane przez instytucję. Ograniczenie definicji informacji do tylko tych, które są sporządzane przez instytucje, bądź  w inny sposób znalazły się w posiadaniu organów UE dotyczyć będzie nie treści tego dokumentu (czy dotyczy on szeroko pojętej polityki europejskiej) tylko sposobu jego sporządzenia lub przekazania w obrębie instytucji (zawężając tym samym treść samej informacji). Propozycja wywołała silny opór organizacji pozarządowych i ekspertów. Dyrektor  organizacji Statewatch, która zajmuje się przejrzystością UE, Tony Bunyan powiedział, że jeśli  ceną za dyskusje na temat działania rozporządzenia jest ograniczenie obecnej definicji „dokumentu”, to jest ona dalece zbyt wysoka. Definicja jest podstawą prawa dostępu i odpowiedzialności instytucji UE.   

Podobne tendencje do ograniczania dostępu w Polsce

W tym samym czasie możemy zaobserwować w Polsce próbę wyłączenia z konstytucyjnej definicji informacji publicznej określonych informacji takich jak: dokumenty przygotowane w trakcie audytów przeprowadzonych w instytucjach publicznych (ustawa o finansach publicznych) lub dokumenty przygotowane przez wnioskodawcę celem uzyskania  dotacji unijnych na poziomie krajowym (ustawa o zasadach kształtowania polityki rozwoju). Byliśmy również świadkami próby „sprecyzowania” definicji informacji publicznej w początkowej propozycji zmian w ustawie o dostępie do informacji publicznej, której nowelizacja weszła w życie 28 grudnia 2011 r. Dzięki działaniom  organizacji pozarządowych, rząd wycofał się z tej propozycji, choć pomysł na zmianę definicji powraca w niektórych wypowiedziach polityków rządzącej koalicji.   

Wpływ regulacji UE i dyskusja wokół dostępu do informacji na poziomie Unii  może wpływać na standardy wolności informacji w państwach członkowskich. Z tego powodu, niezmiernie ważne jest, aby organizacje pozarządowe monitorowały dostęp do informacji publicznej nie tylko na poziomie krajowym, ale także na poziomie europejskim.

Dokument o charakterze „wewnętrznym” i negocjacyjnym

Kolejną propozycją zmian w Rozporządzeniu jest ograniczenie dostępu do dokumentu sporządzonego przez instytucję do celów wewnętrznych lub otrzymanego przez instytucję, a który odnosi się do spraw, w których decyzja jeszcze nie zapadła. W takich okolicznościach można odmówić dostępu, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces decyzyjny, chyba że wystąpi nadrzędny interes publiczny przesądzający o ujawnieniu informacji. Co więcej rozważana jest możliwość, aby ograniczyć również dostęp do dokumentu zawierającego opinie do użytku wewnętrznego lub stanowiącego część rozważań i konsultacji wstępnych w obrębie rzeczonej instytucji. W tym przypadku, dostęp nie zostanie udzielony nawet po podjęciu decyzji, jeżeli instytucja uzna, że  ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby jej proces decyzyjny. Według profesor Deirdre Curtin dyrektorki Amsterdamskiego Centrum Prawa Europejskiego i Zarządzania na Uniwersytecie w Amsterdamie poziom klasyfikowania instrukcji negocjacyjnych jako „zastrzeżone”, nie jest sprecyzowane w Rozporządzeniu. Określane bywa w dokumentach wewnętrznych instytucji  jako „informacje i materiały, których nieuprawnione ujawnienie mogłoby być niekorzystne dla interesów Unii lub jednego lub więcej państw członkowskich”.  Nie wiadomo co byłoby „niekorzystne dla interesów Unii” w upublicznieniu „instrukcji negocjacyjnych”, chyba, że uznamy za to interes instytucji do posiadania własnej przestrzeni do negocjacji w sposób „dyplomatyczny”, ale instytucje są przyzwyczajone by czynić to bez udziału społeczeństwa. Zainteresowanie obywateli UE, których prawa i interesy dotyczą bezpośrednio przedmiotu negocjacji wydaje się nie być uwzględnione w takim rozumieniu pojęcia „interesu Unii.” Z takimi ograniczeniami będziemy mieć również do czynienia w przypadkach kiedy nawet to co jest negocjowane ma charakter konstytucyjny i może zmienić istniejące reguły gry.

I znów brzmi znajomo i podobnie do tego, co ma miejsce w Polsce

Ograniczenie dotyczące dostępu do procedury negocjacyjnej zostało wdrożone również w Polsce niedawno znowelizowaną ustawą o dostępie do informacji publicznej w następującym brzmieniu:

Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na ochronę ważnego interesu gospodarczego państwa w zakresie i w czasie, w jakim udostępnienie informacji:

1) osłabiłoby zdolność negocjacyjną Skarbu Państwa w procesie gospodarowania jego mieniem albo zdolność negocjacyjną Rzeczypospolitej Polskiej w procesie zawierania umowy międzynarodowej lub podejmowania decyzji przez Radę Europejską lub Radę Unii Europejskiej;   

Klauzula ta spotkała się z wieloma protestami ze strony organizacji pozarządowych, ekspertów i dziennikarzy. Niestety, parlament przyjął to rozwiązanie w okolicznościach, które będą przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego. 

Dlatego z głębokim niepokojem obserwujemy działania instytucji UE i państw członkowskich do ograniczenia dostępu do tego rodzaju informacji publicznej. Naszym zdaniem, jak również zdaniem ekspertów zajmujących się otwartością Unii, wprowadzanie takich zmian może podważyć koncepcję dobrego rządzenia i przejrzystości działań władzy. Szczególnie, że zgodnie z raportami aż 26,42% wniosków dotyczących uzyskania dokumentów z UE zostaje odrzuconych na podstawie Artykuł 4.3 rozporządzenia, tj. w celu ochrony „przestrzeni do refleksji” tym samym pomijając możliwość zapoznania się opinii publicznej z dokumentami, które są przedmiotem dyskusji wewnątrz instytucji unijnych.