Rzecznictwo dostępu do informacji – osiągnięcia i wyzwania

W konferencji uczestniczyły wiodące organizacje w zakresie dostępu do informacji z 12 krajów – Armenii, Bułgarii, Kanady, Cypru, Gruzji, Macedonii, Polski, Rosji, Rumunii, Czech, Hiszpanii i Wielkiej Brytanii. Odnajdowaliśmy wiele podobieństw, ale też i różnic. Co ważne, widzieliśmy że problemy z dostępem do informacji są podobne, a zagrożenia realne. To, co jeszcze wydaje się niebezpiecznym absurdem w Polsce (hasło „nadużywania prawa do informacji”), staje się już realną sytuacją w Czechach. Wszyscy staramy się działać poprzez litygacje, czyli rozstrzyganie spraw w sądzie. Natomiast znacznie różniły się nasze działania w krajach – AIP upowszechnia swoje działania przez sprawną sieć dziennikarzy śledczych, również inne organizacje pozarządowe chodzą chętnie do sądu aby wyegzekwować informacje. W Polsce jest to wciąż rzadkość. Z kolei w Czechach współpraca z rządem wygląda lepiej niż w Polsce, ale – uwaga – okazuje się, że to nie zapobiega pomysłom na ograniczanie prawa do informacji. W Armenii i Gruzji rządy chętnie promują się jako otwarte i przejrzyste, co przejawia się uczestniczeniem w wydarzeniach i spotkaniach – ale też czasem w realnych zmianach. W Macedonii od kilku lat działa komisja wspierająca realizację prawa do informacji, a w Rosji udało się wprowadzić większą przejrzystość stron internetowych. Zachód Europy i Kanada cierpią natomiast nad tym, że administracja jest odporna na argumenty. Jednym słowem było ciekawie.

Diana Bancheva z AIP przygotowała relację dotyczącą najważniejszych kwestii w działalności rzeczników prawa do informacji. Poniżej przedstawiamy wybór poruszanych kwestii w naszym tłumaczeniu.

Co osiągnęli rzecznicy prawa do informacji (czyli takie organizacje jak nasze Stowarzyszenie w ramach Pozarządowego Centrum DIP), w ciągu ostatnich 15 lat w zakresie gwarancji prawnych?

• Prawa gwarantujące wolność informacji zostały przyjęte w 90 krajach przy aktywnym udziale społeczeństwa obywatelskiego;
• Prawo do informacji zostało uznane prze międzynarodowe instytucje – w 2006 roku przez Inter-American Court of Human Rights (Międzyamerykański Sąd Praw Człowieka); w 2009 roku przez Europejski Trybunał Praw Człowieka; w 2009 roku w Traktacie Lizbońskim – uznano to prawo na poziomie UE; w 2011 r. uznała je Komisja Praw Człowieka ONZ.
• Został przyjęty pierwszy międzynarodowy prawnie wiążący instrument, czyli Konwencja o dostępie do dokumentów urzędowych Rady Europy;
• Powstał pierwszy ranking oceny systemów prawnych. Ocena ta otwiera możliwość dalszego rzecznictwa na rzecz poprawy prawa.

Rzecznicy prawa do informacji zajmują się też szeregiem innych działań. Jednym z ważnych pól jest monitorowanie faktycznego dostępu do informacji dla każdego. Jednym z ważnych kryteriów jest tzw. aktywne informowanie. Wraz z rozwojem internetu ten wymiar staje się coraz bardziej istotny – rzecznicy sprawdzają zatem jak wykorzystywane są technologie informatyczne do udostępniania informacji i jak wygląda dostęp do informacji upowszechnianej tą metodą. Wśród skutecznych metod wpływania na lepsze publikowanie informacji w internecie podnoszone były kwestie pobudzania współzawodnictwa pomiędzy urzędami. Publikowanie w internecie pozwala też na tworzenie zestawień i zbieranie informacji w taki sposób, aby następnie wykorzystywali je dziennikarze. W wielu krajach to organizacje społeczne publikują sporo informacji niedostępnych w „urzędowym” internecie. My również to robimy w Polsce np. http://www.soleckie.samiswoje.pl/. Jednak dla wszystkich jasne jest, że musi to być sytuacja przejściowa, ponieważ publikowanie informacji jest obowiązkiem administracji.

Prawo do informacji jest także istotnym warunkiem uczestnictwa obywatelskiego i tworzenia przez rządzących dobrych polityk publicznych, ponieważ dzięki niemu obywatele mogą brać rzeczywisty udział w dyskusji będąc dobrze poinformowanymi, a proces podejmowania decyzji jest przejrzysty, zaś w dłużej perspektywie instytucje są bardziej otwarte na obywateli i słuchają ich głosu.

Na dostępie do informacji korzystają też dziennikarze śledczy. Ze smutkiem zauważyliśmy, że Polska pod tym względem coraz bardziej odstaje i coraz mniej jest dziennikarstwa śledczego. Tymczasem w innych krajach – choć ewidentnie najbardziej w Bułgarii – dziennikarze wypracowali system wsparcia, system krzyżowego zbierania informacji, korzystania z publicznych rejestrów, bardziej trafnego formułowania pytań. Korzystanie z oficjalnych informacji poniekąd chroni ich też przed procesami. Zaangażowanie dziennikarzy i zbieranie dowodów z oficjalnych źródeł przekłada się na szacunek społeczny i na upowszechnianie wiedzy o prawie do informacji. 

Procesy sądowe prowadzone w wielu krajach doprowadziły natomiast do szerokiej interpretacji definicji informacji publicznej; wąskiej interpretacji ograniczeń w swobodnym dostępie do informacji, radzenia sobie z bezczynnością organów administracji publicznej – nazywaną po angielsku „silent denial” (milcząca odmowa). Ważnymi – i niestety nieobecnymi w polskim prawie rozwiązaniami – są testy szkody (harm test) polegające na ważeniu, który interes jest w danej sytuacji ważniejszy i dawanie priorytetu interesowi publicznemu (overriding public interest). 

Sukcesem rzeczników prawa do informacji jest też większa świadomość społeczna tego prawa, istnienie krajowych koalicji i grup zajmujących się tematyką i pilnujących administracji publicznej, zakorzenienie się i prestiż Międzynarodowego Dnia Prawa do Informacji – 28 września.

Jeżeli chodzi o wyzwania, które podjąć powinni rzecznicy prawa do informacji, to podnoszono:

• przeprowadzenie kampanii dotyczących powszechnego ratyfikowania Konwencji o dostępie do dokumentów urzędowych i doprowadzenie do tego, aby weszła w życie;
• doprowadzenie do powszechnego publikowania informacji w standardach możliwych do odczytu maszynowego;
• doprowadzenie do tego, aby publikowana informacja była aktualna i wiarygodna;
• doprowadzenie do tego, aby publikowana informacja była dostępna dla osób z niepełnosprawnościami;
• zwiększenie przejrzystości i otwartości procesów stanowienia prawa – to problem wszystkich krajów!; 
• pokonanie problemów związanych z kulturą tajemnicy (czyli przekonaniem administracji, że jej rolą jest chronienie informacji przed ciekawskimi i nieodpowiedzialnymi obywatelami oraz skierowaniem kreatywności urzędników na wyszukiwanie pretekstów i kruczków na rzecz nieudostępniania informacji – definicja własna);
• zwiększenie dostępu do informacji na temat podmiotów gospodarczych z udziałem majątku publicznego;
• ujednolicanie orzecznictwa, zwłaszcza pracowanie nad zwiększeniem ilości doświadczeń w  zakresie obszarów, gdzie prawo do informacji spotyka się z danymi osobowymi i informacjami niejawnymi;
• skrócenie postępowań sądowych lub najlepiej całego procesu pozyskiwania informacji,
• być może (tu niektóre kraje mają jednak wątpliwości związane z niechęcią do oddawania władzy kolejnym urzędnikom) – powstanie Komisji lub Komisarza ds. informacji.
• dalsze promowanie prawa do informacji i doprowadzenie do jego powszechnej znajomości i obowiązywania.  

Podczas spotkania dyskutowaliśmy także o Partnerstwie na Rzecz Otwartych Rządów. Polska była tu w niechlubnej mniejszości, której rządy nie wyraziły zainteresowania. Wiele z obecnych organizacji – np. AIP czy Access Info Europe – było obecnych na ostatnim spotkaniu partnerstwa w Brazylii. Jak się okazuje, również w tej inicjatywie wrze dyskusja organizacji społecznych nad uznaniem co jest otwartością a co nie, czy jakie zobowiązania rządu uznać za spełniające wymogi Partnerstwa. Jedno jest pewne – przejrzystość jest konstytutywną cechą otwartego rządu.

Podsumowując doświadczenie tej konferencji z polskiego i subiektywnego punktu widzenia można powiedzieć, że Polska cieszy się ogromnym szacunkiem – jest dużym krajem, liderskim w regionie i stabilnym gospodarczo. Tym większe jest zdziwienie dotyczące opieszałego postępowania w sprawie Partnerstwa na rzecz Otwartych Rządów. Jesteśmy też dosyć zapóźnieni w kwestii dyskusji o prawie do informacji i idei które od dawna są bądź to dyskutowane bądź już włączone do systemów prawnych innych państwa – test szkody, przeważający interes publiczny czy komisja/komisarz do spraw informacji publicznej. Mamy za to szereg wyjątków mnożących się w innych ustawach. Co więcej – niestety – znaliśmy wszystkie przytaczane przez inne kraje odmiany „wykrętów” i „pretekstów” administracji, do nieudzielania informacji. To niewiarygodne, jak tego typu zachowania przenikają ponad granicami. Z drugiej strony dzieliliśmy też wiele sukcesów rzeczników prawa do informacji.

Wnioski jakie może przyjąć po tym spotkaniu są takie, że warto pracować dalej, uczyć się od najlepszych, ale też przekazywać swoje najlepsze doświadczenia. Byliśmy bowiem w doskonałym towarzystwie – zabieraliśmy głos aż trzy razy – w sprawie ponownego wykorzystywania informacji publicznej (tu w jednym panelu z największymi sławami ze Statewatch, Access Info Europe i Centre for Law and Democracy), w sprawie spraw sądowych – wspominaliśmy opinie na temat OFE, maile urzędników Premiera i tarczę antykorupcyjną oraz w sprawie naszej pracy na rzecz upowszechniania prawa do informacji. . 

Program spotkania.

Organizacje uczestniczących w programie:

• Access to Information Programme, Bulgaria
• Access Info Europe
• Association Cyprus- EU 
• Association of Leaders of Local Civic Groups (SLLGO), Poland
• Center for Law and Democracy (Kanada)
• Codru Vrabie, Member of the Steering Committee of the Freedom of Information Advocates Network (Rumunia)
• Foundation Open Society Macedonia
• Freedom of Information Foundation, Russia
• Freedom of Information Center of Armenia
• Institute for Development of Freedom of Information, Georgia
• Open society p.b.a., the Czech Republic
• Statewatch