Stanowisko PC DIP odnośnie funkcjonowania ustawy o dostępie do informacji publicznej

10 maja 2011 r. Pozarządowe Centrum Dostępu do Informacji Publicznej przedstawiło swoją opinię, którą można przeczytać poniżej.

______________________________________________

Warszawa, dnia 10 maja 2011 r.

Fundacja Forum Obywatelskiego Rozwoju – FOR
Al. J.Ch. Szucha 2/4 lok. 20
00-582 Warszawa

Opinia Pozarządowego Centrum Dostępu do Informacji Publicznej przy SLLGO na temat wybranych problemów z stosowaniem obowiązujących przepisów regulujących dostęp do informacji publicznych.

Dostęp do informacji publicznej, jest prawem konstytucyjnym, określonym w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z jego treścią, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.  Jest to bardzo szeroka definicja i wielokrotnie odnosiły się do niej sądy w wyrokach przesądzających o zakwalifikowaniu konkretnych danych publicznych w poczet informacji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., II SAB 105/02, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., II SAB/Wa 175/06, oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006 r., II SAB/Wa 1/06). Niestety w dalszym ciągu, najpoważniejszą barierą w dostępie do informacji publicznej jest potrzeba polemiki z podmiotami zobowiązanymi, które twierdzą, że żądane przez wnioskodawcę  informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 61 ust 1 Konstytucji oraz art. 1 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Najgłośniejszym ostatnio przykładem takiego postępowania jest nieudostepnienie przez Kancelarię Prezydenta opinii prawnych przygotowanych w związku z nowelizacją przepisów o Otwartych Funduszach Emerytalnych powołując się, że nie stanowią one informacji publicznej. Warto zauważyć w tym miejscu, że orzecznictwo sądów jest co prawda w kontekście kwalifikowania opinii prawnych jako informacji publicznych niejednoznaczne to jednak przeważa pogląd, że opinia prawna stanowi informację publiczną (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 sierpnia 2010, II SAB/Lu44/10, Wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1855/10).
 
Zakres informacji publicznej zawężany jest natomiast wbrew treści przepisu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ustawodawcę, który w przepisach ustaw wskazuje jakie informacji nie stanowią informacji publicznej np:

•    art. 284 ust. 2 ustawy o finansach publicznych Informacji publicznej nie stanowią inne niż wymienione w ust. 1 dokumenty wytworzone przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego
•    art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju  Wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu, do czasu zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm.).
Kwestia konstytucyjności przepisu art. 284 ust. 2 ustawy o finansach publicznych została poruszona m.in. przez Rzecznika Praw Obywatelskich w liście z dnia 22 grudnia 2010 r. do Ministra Finansów.
 
Na mocy art. 61 ust. 4 Konstytucji RP uchwalono ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, określa szczegółowo tryb dostępu do informacji publicznej i porządkuje proceduralnie obszar objęty art. 61 Konstytucji RP.
W ciągu niecałych 10 lat obowiązywania ustawy (weszła w życie z dniem 1 stycznie 2002 r.) można zaobserwować szereg nieprawidłowości z jej wykonywaniem. Przyczyna takiego stanu rzeczy nie tkwi – w naszej opinii – wyłącznie w niewłaściwej treści tego aktu prawnego, a bardziej wynika z braku umiejętności jego stosowania i niestety powszechnej jeszcze „kultury tajemnicy”.
 
Wykazały to m.in. badania przeprowadzone przez Klinikę Dialogu na zlecenie Pozarządowego Centrum Dostępu do Informacji Publicznej.  Działania przeprowadzone w 2010 roku, wykazały m.in., że 78%  badanych podmiotów nie odpowiedziało na wnioski o dostęp do informacji publicznej. Więcej informacji można znaleźć pod linkiem na http://www.informacjapubliczna.org.pl/11,353,urzedy_tajemic_wszelakich.html
Na wyniki badań powołał się również Rzecznik Praw Obywatelskich, który w piśmie z dnia 18 października 2010 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedstawił swoje uwagi do funkcjonowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Ponadto zwracamy uwagę na wyniki przeprowadzonego dla nas w roku 2010 badania Dostęp do informacji publicznej w Polsce w oczach ekspertów, z którego wynika m. in.:

• Około połowa badanych uważa, że problemy ze zdobyciem informacji nt. funkcjonowania urzędów oraz innych instytucji publicznych, budżetów oraz planów jest wręcz normą. Tylko zaledwie kilka procent respondentów nigdy nie spotkało się z utrudnieniami.
• Około 80% badanych sądzi, że urzędnicy nie są świadomi spoczywającego na nich obowiązku udostępniania informacji publicznych każdemu, kto o nie poprosi.
• 56% badanych społeczników stwierdziło, że brak dostępu do informacji publicznej utrudnił bądź mógł utrudnić działalność instytucji w której pracuje. Aż 27% stwierdziło, nie potrafiło ocenić, czy dostęp do informacji publicznej miał kiedykolwiek kluczowe znaczenie dla ich organizacji.
– więcej: http://www.informacjapubliczna.org.pl/3,286,co_wiemy.html

Naszym zdaniem ustawa o dostępie do informacji publicznej jest ustawą napisaną dobrze i dobrze realizuje konstytucyjne prawo dostępu do wiedzy o działalności organów publicznych.

Ustawa wprowadziła m.in. szybką ścieżkę dostępu do informacji publicznych poprzez wprowadzenie 14-dniowego terminu udostępnienia informacji. Dostęp możliwy jest w sposób niesformalizowany, to znaczy nie jest wymagana określona forma wniosku, jak również nie może on zawierać uzasadnienia prawnego i faktycznego przedstawionego przez wnioskodawcę. Wprowadzono również zasadę bezpłatności z wyjątkiem określonym w art. 15 ustawy.
Mamy jednak – na przestrzeni wielu lat – do czynienia z licznymi błędami w jej interpretacji przez podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji, co przy braku zagwarantowania w ustawie uprawnień obywatela powoduje, że można pokusić się o ocenę wybranych przepisów i dokonanie rekomendacji zmian.

Przepisem, który stwarza wiele problemów interpretacyjnych i który doczekał się wśród osób zajmujących się dostępem do informacji publicznej miana „przepisu gumy”, jest art. 1 ust. 2 ustawy. Stanowi on, że  przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Poprawna interpretacja tego przepisu wymaga od osób go stosujących znajomości wielu innych aktów prawnych i systemu prawa w ogóle. Często, wnioskujący informowani się, że dane, o które proszą, dostępne są na podstawie innej ustawy i udip nie ma w tym konkretnym przypadku zastosowania. Bardzo często, ta sytuacja ma miejsce w przypadku żądania dokumentów z zakończonego postępowania karnego lub administracyjnego, kiedy podmiot zobowiązany informuje, że należy zastosować odpowiednio przepisy KPK, lub KPA i wylegitymować się przymiotem strony postępowania. Sądy administracyjne wypowiedziały się jednak, że taka interpretacja art. 1 ust 2 jest nieuzasadniona (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2008 r.  II SA/Wa 2171/07).
Na marginesie warto zauważyć, że w związku z problemami interpretacyjnymi szczególnie doniosła rola w praktyce dostępu do informacji publicznej przypada orzecznictwu sądów administracyjnych.
Kolejnym problemowym obszarem są zawarte w art. 3 i 6 pojęcia dokumentu urzędowego.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 i  2 Konstytucji oraz art. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych jest informacją publiczną niezależnie czy w postaci surowych danych, czy w postaci dokumentu urzędowego. Mimo tego, stosunkowo często zdarza się, że wnioskodawcy odmawia się dostępu do informacji z uwagi na to, że nie spełniają one przesłanek dokumentu urzędowego, którego definicja określona jest w art. 6 ust. 2 ustawy. Jest to sytuacja powszechna, choć już jednoznacznie przesądzona w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wr 712/06), w którym przyjęto, że mimo, iż z treści art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że prawo do tej informacji obejmuje wgląd do dokumentów urzędowych, to jednak przepis ten należy interpretować rozszerzająco, zgodnie z konstytucyjną zasadą dostępu do wszelkich dokumentów obejmujących informację publiczną. W wyroku tym stwierdzono ponadto, iż kryterium uzyskania dostępu do dokumentów jest zatem istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji publicznej, a nie kwalifikacja jako dokumentu urzędowego.

Wydaje się, że mimo utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 16 września 2002 r., sygn. akt K 38/01, problemem może być wyznaczanie opłat za dostęp do informacji publicznej niezgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też wyznaczanie tzw. cenników. Przypomnieć należy, iż w art. 15 ust. 1 wprowadzona została możliwość wyznaczenia kosztów dodatkowych, które powinny być wyznaczone jednostkowo i odpowiadać rzeczywiście poniesionym kosztom (np. podkreślany często koszt nośnika informacji publicznej). Jednakże zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej dostęp do informacji publicznej z zasady jest bezpłatny. Natomiast w praktyce koszty wyznaczane są dowolnie bez odniesienie do rzeczywistych kosztów, czy też w oparciu o tzw. cenniki. W wyroku z dnia 28 lutego 2008 r. WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1094/07 podniósł m. in.: Wysokość opłaty, pobieranej za dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, ma każdorazowo odpowiadać rzeczywistym poniesionym przez organ kosztom udostępnienia informacji. Sąd podziela w tym zakresie argumenty skargi, że wszelkie opłaty wprowadzone w formie stawek ryczałtowych stanowiłyby naruszenie art. 7 ust. 2 i art. 15 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozstrzygnięcie zawarte w art. 15 ust.1 wspomnianej ustawy ma charakter uznaniowy, gdyż z brzmienia ustawy wynika możliwość jej ustalenia, a nie obowiązek. Na tle orzecznictwa za rażącą uznać należy praktykę Ministra Sprawiedliwości, który Zarządzenie Nr 61/05/DO Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 września 2005 r. w sprawie udostępniania informacji publicznej w Ministerstwie Sprawiedliwości wprowadził również opłatę zryczałtowaną za dostęp do informacji publicznej (więcej o problematyce opłat http://www.informacjapubliczna.org.pl/6,323,oplaty.html).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadziła obowiązek prowadzenia przez podmioty zobowiązane Biuletynów Informacji Publicznej. Jednakże obowiązek ten wielokrotnie jest ignorowany lub wykonywany nieprawidłowo. Zwrócić uwagę należy również na brak danych o rzeczywistej liczbie podmiotów zobowiązanych do prowadzenia stron BIP. Jedynie szacunkowo w raporcie „Informacja o wynikach kontroli wywiązywania się wojewodów i jednostek samorządu terytorialnego z obowiązku udostępniania informacji publicznej”  z roku 2006 Najwyższa Izba Kontroli podała, że podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej jest ponad 80.000, a swoje strony w tym czasie zgłosiło na bip.gov.pl około 8.000. Wydaje się, że większość organów władzy publicznej wypełnia obowiązek prowadzenia stron BIP. Natomiast stron w postaci BIP nie prowadzi dużo instytucji wykonujących swoje zadania przy wykorzystaniu środków publicznych.
Organizacje społeczne od kilku lat systematycznie zajmują się monitoringiem prowadzenia Biuletynów Informacji Publicznej przez organy władzy samorządu terytorialnego np. raport z roku 2010 Stowarzyszenia Bona Fides, czy raport Stowarzyszenia Razem dla Innych z roku 2009. Z raportów tych wynika, iż podmioty zobowiązane w zasadzie po przeprowadzonej analizie poprawiają funkcjonowanie swoich stron BIP, co może powodować przekonanie, iż nie jest to w dużej mierze problem „niejasnych” przepisów, a praktycznego ich prowadzenia. Naszym zdaniem wprowadzony obowiązek prowadzenia BIP jest ogromnym zyskiem dla osób korzystających z prawa do informacji, ponieważ mogą w każdej chwili, w dowolnym miejscu uzyskać informację publiczną. Dlatego też wskazanym byłoby działanie na rzecz poprawności prowadzenia BIP.
W tym miejscu sygnalizujemy jednak problem osób, które nie mają dostępu do komputera podłączonego do Internetu, a którym zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w przypadku udostępnienia w BIP nie zostanie udostępniona informacja na wniosek. Z takim przypadkiem mamy do czynienia np. w przypadku osób osadzonych. Nasze stowarzyszenie aktualnie wspomaga osobę, której odmówiono dostępu do informacji publicznej powołując się na jej udostępnienie w BIP, natomiast osoba ta nie ma możliwości skorzystania z komputera.
Zwracamy również uwagę na trwające aktualnie prace nad wdrożeniem Scentralizowanego Systemu Dostępu do Informacji Publicznej, które prowadzi Centrum Projektów Informatycznych MSWiA, który powinien ruszyć w najbliższych miesiącach (więcej: http://www.informacjapubliczna.org.pl/11,454,umowa.html). Obowiązek stworzenia tego systemu wynika z art. 9 ust. 4 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jak wskazaliśmy już powyżej, ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadziła odformalizowany sposób wnioskowania o informację publiczną. Wniosek ten może być składany ustanie, czy też za pośrednictwem poczty elektronicznej bez kwalifikowanego podpisu (np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08). Praktyka jednak pokazuje, że wykonywanie obowiązku udostępniania informacji publicznej napotyka liczne problemy. W wielu przypadkach nie traktuje się za skutecznie wniesiony wniosek pocztą elektroniczną, wskazuje się na obowiązek wypełnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przygotowanego przez podmiot zobowiązany, czy uzależnia wbrew art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienie wykonanie wniosku od wniesienie opłaty. Natomiast zwrócić uwagę należy na często pojawiające się informacje, iż obowiązek wykonania wniosku jest po prostu ignorowany. Nasze stowarzyszenie aktualnie prowadzi monitoring we wszystkich województwach dostępu do informacji publicznej na poziomie gmin. Z pierwszych zebranych danych np. dla województwa lubuskiego wynika:

•  Na 83 gminy odpowiedzi (jakiejkolwiek, nawet błędnej) udzieliło 25 gmin.
•  Na 25 gmin odpowiedzi ostatecznej (tj. wyczerpującej wniosek) udzieliło 13 gmin.
•  Na 25 gmin, które odpowiedziały 8 wykazuje braki w realizacji wniosku.
•  Na 25 gmin, które odpowiedziały 2 gminy wykazywały potrzebę dostosowania wniosku do wymogów KPA.
•  Na 25 gmin, które odpowiedziały 3 zdecydowały się na przesunięcie terminu realizacji wniosku podając różne daty – 2 miesiące, do 05.05.2011 i co ciekawe „w terminie ustawowym” co nie wskazuje czy chodzi o 14 dni czy 2 miesiące.

Również w kontekście pobierania opłat i udostępniania informacji nadmienić należy, iż ustawodawca nakazał zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 umożliwić osobom korzystającym z prawa do informacji możliwość wydruku informacji, kserokopii, czy też przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji. Rzadko zdarza się, aby podmioty zobowiązane tworzyły takie warunki techniczne. Również w tym samym przepisie istnieje obowiązek oznaczania informacji publicznych udostępnianych na wniosek określonymi danymi, które mają zapewnić możliwość weryfikacji aktualności informacji, jak i podmiot rzeczywiście ją wytwarzający. Przepis ten umożliwia również określenie odpowiedzialności czy to osoby wytwarzającej informację publiczną, czy też ją udostępniającej. Jednakże jak pokazuje nasze doświadczenie przepis ten w zasadzie nie jest wykonywany. W naszej historii raz zdarzyło się, iż podmiot udostępniający oznaczył informacje tymi danymi (http://www.informacjapubliczna.org.pl/3,87,raport_pcdip.html).

Za trudność w dostępie do informacji publicznej uznać należy praktykę przedłużania terminu na udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Często termin ten przedłużany jest z przyczyn nie wskazujących obiektywnie na taką potrzebę – np. urlopy pracowników, okres przedświąteczny, analiza przepisów. Za naganne postępowanie uznać należy przedłużenie terminu do maksymalnego ustawowego okresu i ostateczne poinformowanie osoby wnioskującej, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.

Ustawodawca w art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zapewnił osobom wnioskującym o informację publiczną określenie sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej. Przepis ten nie tylko pozwala na określenie sposobu przesłania informacji publicznej, ale w zasadzie gwarantuje określenie formy tej informacji, co często pozwala na analizę udostępnionych informacji, czy też jej wykorzystanie. Również w tym przypadku praktyka powoduje utrudnienie w dostępie do informacji publicznej. Zdarza się, iż podmioty zobowiązane nie chcą przesłać np. kserokopii i wskazują sposób udostępnienia poprzez wgląd do dokumentów w urzędzie, co rzeczywiście pozbawia prawa do informacji osoby nie mieszkające blisko danego podmiotu. Równie często zdarza się udostępnianie informacji w postaci plików elektronicznych, których w żaden sposób nie można edytować np. udostępnianie wyroków sądów powszechnych w postaci zeskanowanych obrazów.
Natomiast podmioty zobowiązane często mylą przekształcenie z art. 14 z przetworzeniem wynikającym z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sytuacja taka powoduje, iż osoby żądające informacji publicznej tzw. prostej wskazując określony sposób i formę udostępnienia (przekształcenie) wzywane są do wykazania dlaczego udostępnienie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (przetworzenie informacji), co bardzo często prowadzi do odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Ostatecznie nadmienić chcemy, iż w związku z przyjęciem przez ustawodawcę modelu, w którym każda bezczynność w zakresie wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, skutkuje prawem do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, stanowić to może ze względów finansowych utrudnienie w dostępie do informacji publicznej. Skarga taka wymaga „opłacenia” w wysokości 100 zł, co w wielu przypadkach staje się rzeczywistą przeszkodą dla osób, które mają problem w dostępie do informacji publicznej. Natomiast skarga na decyzję czy to umarzającą postępowanie, czy decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej wymaga „opłaty” w wysokości 200 zł. Zatem mimo zasady bezpłatności w dostępie do informacji publicznej każda trudności w jej uzyskaniu wiążę się z kosztami.

Raz jeszcze podkreślamy, iż z naszych doświadczeń wynika nie problem nieprecyzyjnych przepisów gwarantujących realizację konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji publicznej, a raczej złą praktykę i niechęć do udostępniania informacji publicznej.

_______________________

Na marginesie zwracamy uwagę, iż aktualnie trwają prace nad nowelizacją ustawy o dostępie do informacji publicznej mające w zasadzie prowadzić do implementacji Dyrektywy 2003/WE/98 z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego. Mimo zapewnień MSWiA, iż nowelizacja ta nie wpłynie na dostęp do informacji publicznej, wielokrotnie podkreślaliśmy nasze obawy w tym zakresie. Szczegółowo o trwających od prawie 3 lata pracach piszemy: http://www.informacjapubliczna.org.pl/nowelizacja_ustawy,18,dz.html.

Projekt nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej ma być wniesiony do sejmu pod koniec maja lub na początku czerwca br.

Krzysztof Izdebski
Szymon Osowski