Szkoły podstawowe, ponadpodstawowe czy artystyczne są podmiotami sfery budżetowej, wykonują zadania publiczne, dysponują majątkiem publicznym oraz mają niebagatelne znaczenie w codziennym życiu setek tysięcy uczniów, rodziców i nauczycieli, dlatego podlegają społecznej kontroli w ramach prawa do informacji.
W praktyce jednak ramy takiej społecznej kontroli nad szkołami nastręczają trudności z jednej strony z perspektywy osób korzystających z prawa do informacji, z drugiej zaś – dyrektorów szkół. Poniższy tekst w zwięzły sposób zbiera i przedstawia odpowiedzi na najczęstsze wątpliwości związane z realizowaniem prawa do informacji w placówkach oświatowych.
Czy szkoła w ogóle musi cokolwiek udostępniać?
Obowiązkiem udostępnienia informacji publicznej – zarówno z urzędu w Biuletynie Informacji Publicznej, jak i na wniosek zainteresowanej osoby – objęte są podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p. Zakres tego przepisu jest szeroki i jak najbardziej mieszczą się w nim dyrektorzy szkół.
Jeśli chodzi o dyrektora szkoły publicznej, jest on objęty obowiązkiem udostępnienia informacji na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są organy władzy publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny (I OSK 248/12 )stoi na stanowisku, że:
dyrektor szkoły publicznej jest organem władzy publicznej, bowiem, ponieważ „realizuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju, a nadto uprawniony jest do działania w formie władczej w stosunku do uczniów np. poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie skreślenia ucznia z listy uczniów.
Bez wątpienia także dyrektor szkoły niepublicznej powinien być postrzegany jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji. Bez znaczenia pozostaje mianowicie, że dana placówka nie jest szkołą publiczną – wciąż wykonuje ona zadania publiczne, co przesądza o jej charakterze jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego lektura Konstytucji RP i przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że „forma, w jakiej ustawodawca umożliwił wykonywanie zadań oświatowych, w tym. m.in. prowadzenie szkoły przez osoby prawne lub osoby fizyczne, nie przesądza o odmiennym charakterze zadań wykonywanych w ramach systemu oświaty”, zaś podmioty reprezentujące takie placówki pozostają zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 1.12.2011 r., I OSK 1630/11).
Co z poszczególnymi organami danej szkoły?
Sam fakt, że informacje o szkole podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p., nie oznacza jeszcze, że podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są wszystkie organy tej szkoły bądź każdy z jej pracowników z osobna. Podmiotem reprezentującym szkołę jest jej dyrektor i to na nim ciąży obowiązek udostępniania informacji. Nie jest dopuszczalne kierowanie wniosków o udostępnienie informacji bezpośrednio do nauczycieli, rady rodziców, rady pedagogicznej, organów samorządu uczniowskiego i tak dalej (zob. np. postanowienie WSA w Gdańsku z 28.10.2024 r., III SO/Gd 16/24, LEX nr 3774861).
Jakie informacje szkoła powinna udostępnić?
Ustawodawca zdecydował się bardzo szeroko uregulować, jakie informacje podlegają udostępnieniu. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. „każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej”, natomiast dalsze przepisy ustawy zawierają jedynie przykładowy, otwarty i niedookreślony katalog informacji publicznych (zob. wyrok NSA z 12.04.2023 r., III OSK 3339/21, LEX nr 3614962). W cytowanym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny niezwykle trafnie wyjaśnia też, że sprawami publicznymi nie będą sprawy prywatne, a zatem „niezwiązane ze wspólnotą publiczną […], dotyczące kwestii osobistych, intymnych”.
Skoro wyliczenie zawarte w art. 6 u.d.i.p. jest jedynie przykładowym wymienieniem informacji publicznych i przepis ten nie może być traktowany jako wykaz zupełny, to „określenie, czy jakaś informacja jest informacją publiczną nie może sprowadzać się do tego, czy informacja ta odpowiada literalnie zapisowi któregoś z punktów art. 6 u.d.i.p.” (zob. wyrok NSA z 8.11.2023 r., III OSK 2236/22, LEX nr 3707422). Można wyobrazić sobie szereg informacji, które nie będą wprost odpowiadały żadnemu z wymienionych w art. 6 ustawy przykładów, a jednak obejmować będą sprawy publiczne niezwiązane ze sprawami prywatnymi, pozostając tym samym informacjami publicznymi podlegającymi udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p.
Czy sprawdziany podlegają udostępnieniu?
Jedną z najbardziej kontrowersyjnych kwestii związanych z dostępem do informacji w szkołach wydają się sprawdziany, klasówki, kartkówki i inne formy sprawdzania wiedzy uczniów. W orzecznictwie istnieje spór co do tego, czy pytania z klasówek podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Z jednej strony niektóre sądy twierdzą, że udostępnieniu podlegają tylko te zadania egzaminacyjne, z którymi to egzaminami wiążą się określone skutki prawne. Przykładowo więc byłyby to pytania z egzaminów teoretycznych na prawo jazdy, egzaminu lekarskiego, egzaminów na aplikacje prawnicze i tym podobnych testów, lecz obowiązek udostępnienia nie obejmowałby już zwykłych, semestralnych bądź bieżących, klasówek (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z 31.01.2024 r., IV SAB/Po 172/23).
Z drugiej strony natknąć można się na rozstrzygnięcia sądów, w których składy orzekające przyjmowały znacznie szerszą interpretację prawa do informacji i orzekały o obowiązku udostępnienia pytań także z tych klasówek, z którymi przepisy nie wiążą skutków prawnych. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, arkusze klasówek służą „sprawdzeniu umiejętności […] uczniów […], a także dostarczają wiedzy o sposobach, prawidłowości i poziomie edukacji prowadzonej przez nauczycieli, czyli osoby pełniące funkcje publiczne, które realizują określone ustawą zadania publiczne”, jak również „stanowią istotny element programu nauczania (pisemnej formy sprawdzania wiadomości ucznia), którego zasady zostały określone m.in. w postanowieniach statutowych” (zob. wyrok WSA w Opolu z 4.08.2022 r., II SAB/Op 36/22).
Stowarzyszenie Sieć Obywatelska Watchdog Polska w jednym z postępowań toczących się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu udzieliło wsparcia osobie domagającej się udostępnienia pytań z bieżących klasówek, starając się przekonać skład orzekający do objęcia takich pytań wymogiem udostępnienia. Sąd rozpoznający sprawę przychylił się do tej argumentacji i uznał, że pytania ze sprawdzianów stanowią informację publiczną. Wyjaśnił, podobnie jak w przywołanej powyżej sprawie przed sądem opolskim, że jawność takich pytań służy sprawdzeniu nauczanych w szkole umiejętności i dostarcza wiedzy na temat sposobu, prawidłowości i poziomu prowadzonej przez nauczycieli edukacji (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 25.03.2025 r., IV SAB/Wr 879/24).
Taka wykładnia prawa koresponduje z interpretacją dokonaną niegdyś przez Trybunał Konstytucyjny. W jednym z wyroków Trybunał wskazał, że „publiczny dostęp do testów z egzaminów, które już się odbyły, nie narusza wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych, nie zagraża też porządkowi publicznemu, bezpieczeństwu lub ważnemu interesowi gospodarczemu państwa”. Zaakcentował, że „dostęp do testów wykorzystanych na egzaminie służy nie tylko osobom przygotowującym się do egzaminu, ale także ochronie interesu całego społeczeństwa”, umożliwiając społeczną kontrolę nad przebiegiem procesu egzaminowania (zob. wyrok TK z 7.06.2016 r., K 8/15, OTK-A 2016, nr 27).
Nie powinno natomiast umykać z pola widzenia, że prawo do informacji służy pozyskiwaniu wiedzy na temat działalności podmiotu sfery publicznej, a nie zaspokajaniu ciekawości o poziomie wiedzy, uzyskiwanych ocenach i błędach popełnianych przez poszczególnych uczniów na sprawdzianach. Tym samym ujawnieniu w trybie u.d.i.p. powinna podlegać jedynie treść pytań i klucz odpowiedzi, ale nie kopie klasówek konkretnych uczniów.
Tajna rada pedagogiczna?
Przepis art. 73 ust. 3 ustawy – Prawo oświatowe przewiduje tzw. tajemnicę rady pedagogicznej. Zasada ta może prowadzić do błędnej interpretacji prawa, jakoby rzekomo wszystkie informacje związane z radą pedagogiczną i jej obradami miały być bezwzględnie tajne. W rzeczywistości jednak liczne dane dotyczące rady stanowią informację publiczną i powinny podlegać udostępnieniu. Tytułem przykładu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł w jednej ze spraw, że dokumenty związane z działalnością takiej rady podlegają udostępnieniu:
informacje objęte wnioskiem skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie skanów dokumentów, tj. uchwały Rady Pedagogicznej […], dotyczącej przyjęcia Regulaminu pracy (działalności) Rady Pedagogicznej w tej placówce oświatowej, protokół z posiedzenia Rady Pedagogicznej […] oraz protokół z posiedzenia Rady Pedagogicznej […] – stanowią informację publiczną.
Nie oznacza to, że przepis stanowiący o tajemnicy rady pedagogicznej jest prawem martwym. W pewnych okolicznościach dopuszczalna byłaby odmowa udostępnienia informacji objętych tajemnicą, lecz powinno to nastąpić w drodze decyzji administracyjnej (zob. M. Pilich [w:] A. Olszewski, M. Pilich, Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2022, art. 73). Warto jednak wskazać, że zgodnie z przywołanym przepisem tajemnicą objęte mogą być tylko te informacje, które mogłyby naruszać dobra osobiste uczniów, ich rodziców, nauczycieli lub innych pracowników danego podmiotu, co istotnie ogranicza możliwość sięgnięcia przez dyrektorów szkół po tę przesłankę odmowy.
Jakie informacje o nauczycielu mogę poznać?
Nie można wykluczyć udostępnienia na podstawie u.d.i.p. umów o pracę czy innych umów cywilnoprawnych zawieranych z nauczycielami. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, umowy takie:
umowy te obrazują zasady funkcjonowania podmiotu objętego działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowią informacje o osobach sprawujących określone funkcje i ich kompetencje, a także obrazują gospodarowanie środkami publicznymi, którymi dysponuje dany podmiot.
Nie jest natomiast jednoznaczna możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu konkretnego pracownika. Nie ulega co prawda wątpliwości, ze należy udostępnić ogólnie informacje o kwotach przeznaczanych na wynagrodzenia przez szkołę, ponieważ jest to informacja o wydatkowaniu środków publicznych. Pytanie w tym zakresie może być ogólne (np. ile szkoła w styczniu wydała na wynagrodzenia) lub bardziej szczegółowe (np. ile wydała na wynagrodzenia nauczycieli matematyki). Problem pojawia się jednak, gdy na danym stanowisku zatrudniona jest tylko jedna osoba, gdyż wówczas informacja o wynagrodzeniu ogólnie pozwoliłaby ustalić precyzyjnie wynagrodzenie tej jednej konkretnej osoby (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 4.09.2014 r., II SAB/Po 58/14).
Okazuje się, że istnieją korzystne projawnościowe wyroki sądów, w których składy orzekające przyjmowały, że w przypadku osób pełniących funkcje publiczne – jakimi jak najbardziej są nauczyciele – dane o wynagrodzeniu konkretnej wskazanej z imienia i nazwiska osoby powinny podlegać udostępnieniu jako informacja publiczna (zob. wyrok WSA w Lublinie z 5.09.2024 r., II SAB/Lu 100/24; wyrok WSA we Wrocławiu z 8.07.2022 r., IV SAB/Wr 1002/21).
Choć udostępnieniu podlegają też niektóre informacje dotyczące samych nauczycieli, to należy pamiętać o rozróżnieniu na sprawy publiczne i sprawy prywatne. Informacją publiczną będą tylko te informacje, które nie obejmują sfery prywatnej danego człowieka. Udostępnieniu podlegać więc będą chociażby: imię i nazwisko, uczony przedmiot, wykształcenie, zajmowane stanowiska, staż pracy, nazwy i siedziby ukończonych uczelni i kierunków studiów. Nie będą zaś podlegały udostępnieniu dane prywatne, takie jak między innymi: wiek, data urodzenia, PESEL, dane z dokumentów tożsamości (zob. np.: wyrok WSA w Poznaniu z 5.03.2025 r., IV SAB/Po 27/25; wyrok WSA w Rzeszowie z 7.06.2022 r., II SAB/Rz 43/22).
Co z umowami zawieranymi przez szkołę?
Również umowy zawierane przez daną placówkę z podmiotami zewnętrznymi, w tym z innymi przedsiębiorcami, stanowią informację publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że kontrahenci jednostek sfery budżetowej powinni być świadomi możliwości udostępnienia danych o takiej umowie; sama umowa z kolei dotyczy majątku publicznego znajdującego się w dyspozycji danego podmiotu i z tego względu informacje o niej muszą pozostawać jawne (zob. wyrok NSA z 12.02.2015 r., I OSK 759/14).
Prawo do informacji traktowane jest szeroko
Orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza, że prawo do informacji – również w kontekście szkół – interpretowane jest bardzo szeroko. Każda osoba, nawet niezwiązana z daną placówką oświatową, może domagać się udostępnienia licznych danych i informacji związanych z funkcjonowaniem danej szkoły, jej nauczycielami i organami. Dyrektorzy szkół muszą w prawidłowy sposób reagować na wnioski o udostępnienie informacji, rozpatrując je w ustawowym terminie. Niestety, praktyka pokazuje, że niekiedy dostęp do informacji o szkole bywa utrudniony, a dyrektorzy podejmują działania mające na celu uniknięcie udostępnienia niewygodnej dla nich informacji publicznej. W razie napotkania takich przeszkód Poradnia Prawna Stowarzyszenia pozostaje do dyspozycji. Nasi eksperci chętnie przeanalizują sprawę i udzielą wskazówek co do możliwych dalszych kroków.
* Tekst powstał na bazie referatu pn. „O co mogę zapytać? – szkoła a prawo do informacji” wygłoszonego przez autora podczas Konferencji Naukowej „Prawo oświaty oraz szkolnictwa wyższego i nauki” zorganizowanej przez Stowarzyszenie Umarłych Statutów oraz Towarzystwo Biblioteki Słuchaczów Prawa UJ w dniach 11-12 kwietnia 2025 r. w Krakowie.
Komentarze 0
Dodaj komentarz