Czy w sprawach z dostępu do informacji publicznej sąd może wymierzyć grzywnę za bezczynność?

Wnioskodawca zwrócił się do dyrektora zakładu karnego z wnioskiem o udostępnienie informacji o zastosowaniu środków przymusu bezpośredniego wobec kobiet oraz o wymierzone im kary dyscyplinarne.

Organ nie udostępnił informacji, wskutek czego sprawa trafiła do sądu administracyjnego. Wyrokiem z 25 stycznia 2023 r. o sygn. akt II SAB/Go 101/22 WSA w Gorzowie Wlkp. stwierdził bezczynność dyrektora zakładu karnego i zobowiązał go do załatwienia wniosku.

Pomimo korzystnego wyroku, skarżący (wnioskodawca) zdecydował się wnieść skargę kasacyjną do NSA. Zwracając się do WSA w Gorzowie Wlkp., domagał się on bowiem nie tylko stwierdzenia bezczynności dyrektora zakładu karnego, ale również stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa oraz wymierzenia organowi grzywny w wysokości 500 zł. Sąd pierwszej instancji nie przychylił się do powyższych wniosków i właśnie te okoliczności stały się przedmiotem sporu przed NSA.

Zdaniem skarżącego (wnioskodawcy) sąd nie uzasadnił, dlaczego oddalił wniosek o wymierzenie grzywny organowi. Wyrokiem z 3 kwietnia 2024 r. o sygn. akt III OSK 928/23 NSA oddalił jednak skargę kasacyjną. Uzasadniając wyrok, Sąd stwierdził, że jedyną przesłanką warunkującą wymierzenie organowi grzywny jest uwzględnienie skargi na bezczynność. Wymierzenie grzywny jest jednak uprawnieniem sądu, o którym decyduje on sam, oceniając realia sprawy z punktu widzenia ochrony praw strony. Sąd pierwszej instancji uzasadnił zaś motywy, które doprowadziły do niewymierzenia grzywny organowi.

Dalej NSA wyjaśnił natomiast problematyczność oceny bezczynności w sprawach o dostęp do informacji publicznej. Gdy organ odmawia udostępnienia informacji, twierdząc, że nie stanowi ona informacji publicznej, to nawet jeśli jego reakcja okazałaby się ostatecznie błędna, ustalenie, czym jest „informacja publiczna”, wymaga wysokich kwalifikacji prawniczych. Ocena organu w tym zakresie zawsze stwarza określone wątpliwości i ryzyko popełnienia błędu, a to dlatego, że musi on dokonywać interpretacji nieokreślonego pojęcia użytego w art. 1 ust. 1 Ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Powyższe rozważania doprowadziły NSA do konkluzji, że w sytuacji, gdy ustawodawca tworzy przepisy, pozostawiając szeroki luz decyzyjny organom, sąd nie ma możliwości wymierzania grzywny jedynie za błędne zastosowanie tego prawa:

Rzecz jednak w tym, iż w sytuacji pozostawienia przez ustawodawcę tak szerokiego luzu decyzyjnego organowi nie sposób będzie zarzucić lekceważenia prawa w takim stopniu, który uzasadniałby nałożenie na niego grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie nie sposób dopatrzeć się oczywistego lekceważenia prawa. Organ podjął bowiem działanie w ustawowym terminie, dokonując błędnej wykładni i zastosowania prawa materialnego w zakresie interpretacji pojęć nieostrych, co do wniosku, który dotyczył udzielenia informacji w przedmiocie dotychczas nie rozpoznawanym przez sądy administracyjne. Błędne zastosowanie prawa w takiej sytuacji nie może uzasadniać zastosowania grzywny, gdyż taka decyzja sądu byłaby niesprawiedliwa i niesłuszna. Należy pamiętać, iż podstawowym założeniem systemu prawa jest racjonalność ustawodawcy, co oznacza, iż ustawodawca nadając określony kształt rozwiązaniom prawnym przyjętym w przepisach u.d.i.p. musiał zakładać jaki ciężar nakłada na organy stosujące prawo w związku z koniecznością ustalania ad casu pojęcia informacji publicznej i jak wysokie prawdopodobieństwo błędu będzie związane z wykładnią i stosowaniem przepisów art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Oznacza to także, iż decyzje sądów administracyjnych w przedmiocie nakładania grzywien oraz zasądzania sum pieniężnych w związku z błędami popełnianymi przez organy w tym zakresie muszą być wyważone i racjonalne. Za taką decyzję uznać należy decyzję sądu podjętą w niniejszej sprawie wyrażoną oddaleniem wniosku. Jest to decyzja odpowiadająca prawu, uwzględniająca okoliczności faktyczne sprawy, a jednocześnie jest to decyzja uwzględniająca wartości stojące poza prawem, takie jak poczucie sprawiedliwości i słuszności.