Jakim rodzajem odpowiedzialności należy zabezpieczyć obowiązki przekazywania danych do centralnego rejestru umów?

W lipcu 2022 r. miały wejść w życie przepisy dodane do ustawy o finansach publicznych, dotyczące centralnego rejestru umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych.

Przepis art. 34b ustawy o finansach publicznych przewidywał, że za brak prowadzenia, aktualizacji, udostępnienia lub wprowadzania danych do rejestru umów albo podawania w nim nieprawdziwych danych, jako za naruszenie obowiązków z art. 34a tej ustawy, grozi odpowiedzialność karna. Zanim jednak tzw. centralny rejestr umów w ogóle zaczął działać, zdążyły pojawić się pierwsze próby ograniczania obowiązku rejestracji umów i jego zabezpieczenie sankcją karną. Zamierzano zrezygnować z odpowiedzialności karnej wiązanej z naruszaniem obowiązku ewidencjonowania umów w rejestrze centralnym, aby w jej miejsce za niewypełnianie obowiązków odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. I chociaż ostatecznie po wielkich sporach w ustawie pozostawiono wspomniany przepis karny, to postanowiliśmy przyjrzeć się bliżej przepisom poświęconym naruszeniu dyscypliny finansów publicznych i zastanowić się, jakiego rodzaju odpowiedzialnością należałoby zabezpieczać przestrzeganie przez pracowników jednostek sektora finansów publicznych obowiązku rejestracji umów.

O opinię w kwestii charakteru prawnego i rangi samego obowiązków rejestracji umów, a także doboru rodzaju odpowiedzialności miarodajnego do wartości prawnych, jakim służy zakładana jawność umów wpisywanych rejestru centralnego widzialności,  poprosiliśmy eksperta Wojciecha Lachiewicza – prawnika administratywistę, który od początku 1993 roku piastuje samorządowy mandat członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie. Od 1994 roku zasiadał w odrębnych od r.i.o. organach komisjach dyscypliny budżetowej, przekształconych od 2005 r. w komisje orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Treść opinii znajduje się pod tym linkiem.

Aktualny stan prawny

Przepisy poświęcone rejestrowi umów jednostek sektora finansów publicznych zostały wprowadzone ustawą z 14 października 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw. W ten sposób w ustawie o finansach publicznych znalazł się bardzo doniosły przepis art. 34 ust. 1 o pkt. 12, zgodnie z którym zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi jest realizowana przez udostępnianie umów, o których mowa w art. 34a. Przytoczony art. 34a wyraża regulacje dotyczące centralnego rejestru umów. Rejestr ten, w postaci powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego, ma prowadzić Minister Finansów, ale konkretne dane z umów będą wprowadzać kierownicy poszczególnych jednostek sektora finansów publicznych każdej z art. 9 ustawy (np. prezes NIK, prezes sądu, wójt, dyrektor szkoły, dyrektor SPZOS, instytucji kultury itp.). W rejestrze pojawią się informacje dotyczące tych umów, które podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej, a których wartość przedmiotu umowy przekracza 500 zł. Za niewykonywanie lub niedopuszczanie do wykonania obowiązków związanych z rejestrem z mocy art. 34b ustawy o finansach publicznych grozi grzywna, kara ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2. Dla porównania, z taką samą karą może się liczyć osoba, która wbrew art. 226 § 3 Kodeksu karnego, poniża lub znieważa konstytucyjny organ Rzeczypospolitej Polskiej: np. Prezydenta RP, NIK, Premiera, czy jedną z 16 regionalnych izb obrachunkowych z art. 171 ust. 2 ustawy zasadniczej.

Przepisy o rejestrze umów i zabezpieczającej je karze miały wejść w życie już 1 lipca 2022 r., ale zanim do tego doszło, w dniu 12 maja 2022 r. pojawił się projekt ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz niektórych innych ustaw. Ustawa ta zbierała ze sobą tyle pilnych tematów, że i znalazło się w niej miejsce dla przepisów hamujących wejście w życie obowiązków rejestrowych wraz z zabezpieczającą je sankcją  Zmianami planowanymi przez Sejm objęto również centralny rejestr umów, co dotyczyło podniesienia wartości przedmiotu ujawnianych umów (z 500 do 5000 zł bez podatku od towarów i usług) oraz istotnej zmiany rodzaju odpowiedzialności za nieprzestrzeganie obowiązków rejestrowych, aby usunąć przepis karny, zastępując odpowiedzialność karną mniej dolegliwą odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Nowy art. 18ca do ustawy z dnia 17 grudnia 2004 roku, zgodnie z którym nowym czynem nagannym miałoby być niewykonanie lub niedopuszczenie do wykonania obowiązku wprowadzenia danych do rejestru umów, o którym mowa w ustawie o finansach publicznych albo podanie w nim nieprawdziwych danych.

Projektem sejmowym z 12 maja 2022 roku zmieniono również datę wejścia w życie przepisów, wyznaczając ją na 1 stycznia 2023 r. Równolegle ustanowiony rejestr umów i wpłat partii politycznych, wraz z sankcją karną obowiązuje od 1 lipca 2022 roku – przykład wpisu: http://bip.pis.org.pl/ -gdy tymczasem rejestr umów sektora publicznego odłożono ad celendas Graecas.

Senat przeciwstawił się sejmowej koncepcji zahamowania transparentności umów, niejako cofając prawo do stanu sprzed ustawy sejmowej. Sejm nie zdobył większości głosów do odrzucenia poprawki senackiej, jaka wydłużyła vacatio legis wejścia w życie przepisów w roku 2021.

Ostatecznie uchwalona ustawa z 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz niektórych innych ustaw doprowadziła do zmiany terminu wejścia w życie centralnego rejestru umów. Przepisy wejdą w życie dopiero 1 stycznia 2024 r., obejmując umowy zawarte począwszy od tego samego dnia. Wszystkie pozostałe przepisy, w tym odpowiedzialność karna za niewykonywanie obowiązków związanych z rejestrem, utrzymały się natomiast bez zmian.

Odpowiedzialność karna vs odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

Na prośbę Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska, ekspert Wojciech Lachiewicz przygotował opinię o umiejscowieniu przepisów dotyczących rejestru umów w prawie finansach publicznych, wraz z analizą nowych obowiązków, oceną sankcji zabezpieczenia jawności umów w postaci sankcji karnej albo odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz analizą działania systemu odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w praktyce.

Z pełną treścią opinii można zapoznać się tutaj.

Autor zwrócił uwagę i rozwinął m.in. następujące zagadnienia:

Teza 1: Zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi (art. 33-34 ust. 1 ustawy o finansach publicznych), nie odnosi się jedynie do środków pozostających w dyspozycji jednostek sektora finansów publicznych, ale do środków publicznych z art. 5 ww. ustawy, którymi mogą gospodarować także spółki Skarbu Państwa i spółki jednostek samorządu terytorialnego. Należałoby rozważyć poszerzenie zakres obowiązku rejestrowego, ponieważ spółki Skarbu Państwa i spółki jednostek samorządu terytorialnego niejednokrotnie wydatkują środki publiczne na szereg istotnych zadań z zakresu administracji świadczeniowej (komunikacja, transport zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków). Umowy gminnych zakładów budżetowych będą jawne, podczas gdy umowy świadczącej zadanie spółki komunalnej będą poza jawnością. Rejestr powinien obejmować wszystkie środki publiczne (art. 216 Konstytucji RP), a zatem powinien powstać rejestr umownego wykorzystania środków publicznych. To także „instytucje i organizacje społeczne wykonujące zadania administracji publicznej, zleconej” w rozumieniu art. 63 Konstytucji R.P. – np. kościoły i związki wyznaniowe, prywatna oświata, o.s.p. organizacje pozarządowe itp.

Teza 2:  W istotnym dla transparentności przepisie art. 34 ust. 1 pkt 12 ustawy o finansach publicznych jest mowa o ,,udostępnianiu umów’’. Nie powinno to rodzić wątpliwości, czy ustawodawcy chodziło o bezpośrednie udostępnianie umów, czy o udostępnianie wpisanych do rejestru selektywnych danych o umowie. Na tę chwilę przepis karny z art. 34b ustawy o finansach publicznych, nie obejmuje obowiązków z art. 34 ust. 1 pkt 12 ww. ustawy, a więc należałoby pomyśleć o jego uściśleniu i penalizacji.

Teza 3: W prawie finansów publicznych, zawarcie każdej odpłatnej umowy stanowi proces finansowy polegający na ,,zaciągnięciu zobowiązań angażujących środki publiczne’’. Jego następstwem jest kolejny proces ,,wydatkowania środków publicznych’’. Czynności wpisowe do rejestru umów byłyby dodatkowymi czynnościami z tytułu ,,prowadzenia gospodarki finansowej’’ (art. 3 ustawy o finansach publicznych), tak samo jak następcze do umowy czynności ewidencyjno-księgowe, czy późniejsze czynności w zakresie sprawozdawczości budżetowej i finansowej. Wpis do rejestru umów, według ustawy, nie warunkuje ważności, ani skuteczności samej umowy (Nie nosi znamion kontrasygnaty skarbnika samorządu). Jest jedynie czynnością towarzyszącą jako nowy rodzaj czynności ewidencyjnej, W odróżnieniu od ewidencji księgowej, wpisanie albo niewpisanie umowy do rejestru nie ma skutków czynności ewidencyjna księgowej, jak przewidziane w ustawie z dnia 29 września 1994 roku o rachunkowości.

Teza 4:  Przewidując sankcję karną, ustawodawca nadał obowiązkowi ewidencyjnemu (obowiązkowi ujawniania danych o umowach, zapewnienia ich rzetelności i kompletności) rangę równą karze, a fałszowanie lub nieprowadzenie ksiąg finansowych z art. 77 ustawy o rachunkowości.

Zmiana sankcji karnej na sankcje odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych obniżałaby dotychczasową wagę i rangę obowiązków wpisu umów i samego rejestru umów. Delikt rangi przestępstwa przeciwko księgom lub ich prowadzeniu spadłaby do rangi równej obowiązkom-zasadom formalnym sprawozdawczości finansowej z art. 18 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych” „naruszeniem jest /…/ niesporządzenie lub nieprzekazanie w terminie sprawozdania z wykonania procesów gromadzenia środków publicznych i ich rozdysponowania albo wykazanie w tym sprawozdaniu danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej

Teza 5: Możliwe jest wprowadzenie tzw. „odpowiedzialności kompleksowej”, czyli równoległego ustanowienia sankcji karnej (z precyzyjnym opisem czynów o wysokim stopniu społecznej szkodliwości), odpowiedzialności pracowniczej (z pragmatyki urzędniczej) i deliktu z ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (na co pozwala art. 25 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych).

Teza 6: Niezależnie od wyboru sankcji, zawsze trzeba znaleźć sprawcę naruszenia. W systemie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych istnieje sytuacja, w której sprawca może ujść płazem, mimo że przyczynił się do naruszenia obowiązków związanych z rejestrem umów. Chodzi o podjęcie niekompletnej decyzji o wpisie lub dokonanie niekompletnego wpisu do rejestru przez pracownika, który nie miał formalnego upoważnienia do dokonania tej czynności, co powodowałoby, że nie można byłoby mu postawić zarzutu przypisania odpowiedzialności (art. 53 ustawy o finansach publicznych). Gdyby więc w przyszłości powrócono do pomysłu wprowadzenia sankcji odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, to należałoby wprowadzić poszerzoną odpowiedzialność kierownika jednostki sektora finansów publicznych, uzupełniając projektowany rodzaj deliktu z art. 18ca o niewykonanie lub nienależyte wykonanie przez kierownika jednostki obowiązków w zakresie kontroli zarządczej,

Teza 7: Treść literalna przepisu ustawy, że dane mają „wprowadzać do rejestru umów kierownicy”, nie oznacza, że na kierowniku spoczywa osobisty i fizyczny obowiązek dokonywania wpisu. Trzeba brać pod uwagę art. 53 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym kierownik może powierzyć pracownikom jednostki obowiązki (oddzielnym upoważnieniem albo w regulaminie organizacyjnym),

Teza 8: Przepisy o rejestrze umów są normami prawa finansów publicznych, a z istotą i zakresem tego prawa związana jest konstrukcja odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Przestrzeganie reguł prawa finansowego jest czasami niejako „naturalnie’ zabezpieczone w drodze zagrożenia zastosowaniem kary za popełnienie deliktu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Katalog deliktów został przewidziany w art. 5-18c ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W większości przypadków odpowiedzialności, za tam opisana czyny podlegają kierownicy jednostek sektora finansów publicznych lub pracownicy, na których kierownik delegował uprawnienia i obowiązki,

Teza 9: Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych obsługiwana jest przez system organów: oskarżyciela, do którego organy kontroli zewnętrznej lub wewnętrznej kierują zawiadomienia (rzecznicy dyscypliny finansów publicznych, w tym Główny Rzecznik). To także kolegialne organy orzecznicze w systemie dwuinstancyjnym (komisje regionalne, komisja wspólna, komisje resortowe, Główna Komisja Orzekająca). Od orzeczeń Głównej Komisji Orzekającej przysługuje skarga do sądu administracyjnego,

Teza 10: Kary za naruszenie dyscypliny finansów publicznych są stopniowalne i zależą od wagi naruszenia oraz warunków i właściwości osobistych sprawcy. Są to kara upomnienia, kara pieniężna, kara nagany oraz najdotkliwsza kara czasowego ograniczenia możliwości piastowania funkcji związanych z finansami publicznymi,

Teza 11: naruszenia obowiązków rejestrowych mogłyby ujawniać się w ramach każdej standardowej kontroli finansowej, np. Najwyżej Izby Kontroli, regionalnej izby obrachunkowej, w ramach kontroli skarbowej, czy kontroli komisji rewizyjnej. Organ kontroli, który wykrył naruszenie, powinien złożyć niezwłocznie zawiadomienie do właściwego rzecznika dyscypliny finansów publicznych,

Teza 12: Informacja o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych, która pochodzi od osób niewymienionych w art. 93 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (np. od osoby fizycznej, czy organizacji społecznej), nie ma mocy i skutków prawnych zawiadomienia. Rzecznik dyscypliny finansów publicznych nie ma więc obowiązku przesłania informacji zwrotnej, a takiej osobie nie przysługuje zażalenie. Jeżeli rzecznik dyscypliny finansów publicznych uzna wiadomość od osoby za ujawniającą delikt, to powinien jednak przekazać informacje do organu sprawującego nadzór nad kierownikiem jednostki sektora finansów publicznych, a ten organ powinien uruchomić kontrolę,

Teza 13: Na poszczególne etapy postępowania w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych składają się następujące czynności: podmiot kontrolujący (zawiadamiający), a potem rzecznik dyscypliny finansów publicznych ocenia konkretny czyn (czy jest deliktem) i wszczyna postępowanie, w ramach którego prowadzi postępowanie dowodowe i wyjaśniające. To rzecznik ustala ewentualne okoliczności wyłączające odpowiedzialność to on proponuje rodzaj kary. Jeśli stwierdzi delikt i nie dostrzeże okoliczności wyłączających, to wnosi wniosek o ukaranie do komisji orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, proponując co najmniej karę upomnienia. Komisje rozpoznają czyn na rozprawie i jeśli uznają, że nie wystąpiły okoliczności przemawiające za uniewinnieniem albo umorzeniem postępowania, to uznają sprawcę za odpowiedzialnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych i wyznaczają karę oraz obciążają ukaranego obowiązkiem zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kosztów postępowania,

Teza 14: Jedną z okoliczności wyłączających orzekanie jest uzasadniona nieświadomość bezprawności własnego czynu (art. 23 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych). Pozostałe kontratypy określają przepisy art. 24-28 ww. ustawy (np. znikomy stopień szkodliwości czynu dla finansów publicznych). Problemem i błędem mogłoby być, gdyby rzecznik dyscypliny finansów publicznych lub członek komisji orzekającej oceniał cel i rolę deliktu związanego z niewykonywaniem obowiązków rejestrowych, nie znając się i nie oceniając celu przepisu poświęconego rejestrowi umów. Źródłem wiedzy rzecznika o prawie rejestrowym z art. 34a ustawy o finansach publicznych, nie może być protokół kontroli, czy wniosek o ukaranie. Jeśli ma się ocenić czyjś czyn przeciw prawu finansów publicznych, to trzeba znać i rozumieć cel jakiemu służy naruszona norma.  Zarówno sprawca, jak i rzecznik oraz komisja powinni znać się na regulacji i czynnościach z art. 34a ustawy o finansach publicznych. Sprawca nie musi znać się na przepisach ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, Musi znać się na prawie pozytywnym (normach sankcjonowanych) i tego prawa przestrzegać.

——————————————————-

Ekspertyza przygotowana z dotacji programu Aktywni Obywatele – Fundusz Krajowy finansowanego przez Islandię, Liechtenstein i Norwegię w ramach Funduszy EOG.