Wybrane problemy udostępniania informacji publicznych w BIP w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych oraz propozycje ich przezwyciężania

1.    Zakres referatu

Tytułowe ujęcie zmierza do spojrzenia na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.)³  z uwzględnieniem sytuacji, w której udostępnienie informacji w teleinformatycznym Biuletynie Informacji Publicznej (dalej jako: BIP) wywołało spór rozstrzygany przez sądy administracyjne. Elektroniczny dostęp do informacji publicznej funkcjonuje w Polsce już niemal 8 lat, ale w ocenie beneficjentów nierzadko pozostawia wiele do życzenia. Niniejszy referat stanowi skromne odzwierciedlenie badań naukowych nad dostępem do informacji prowadzonych w ramach działalności statutowej Katedry Prawa Konstytucyjnego WPAiE Uniwersytetu Wrocławskiego w latach 2005-2010. Ich wyniki pozwalają postawić pewną hipotezę, która towarzyszy dalszym wywodom: niedostatki BIP są zdeterminowane w dużej mierze brakiem prawidłowej organizacji w podmiotach władzy publicznej, niską świadomością prawną zobowiązanych lub – co gorsze –ignorowaniem obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dostęp do informacji publicznej cierpi na przypadłość znaną wielu polskim obszarom regulacji: przepisy prawne posiadają ogromny potencjał korzystnego wpływu na życie obywateli, lecz nie są stosowane i egzekwowane. Z tego powodu w dalszych wywodach pragnę stanowczo odróżnić modele teoretyczne, jakie już dziś wynikają z obowiązujących przepisów u.d.i.p. od praktyki, która staje się patologicznym wynaturzeniem szlachetnej idei elektronicznego dostępu do informacji publicznej. Ograniczona objętość referatu zmusza do wartościowania zagadnień i przyjęcia pewnych tez za paradygmat dalszych wywodów, co staram się rekompensować odesłaniem do literatury i orzecznictwa.

Michał Bernaczyk 1

Wybrane problemy udostępniania informacji publicznych w BIP w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych oraz propozycje ich przezwyciężania2

2.    Biuletyn Informacji Publicznej a konstytucyjne prawo do informacji

Szczegółowość art. 61 Konstytucji wskazuje, że prawo do informacji było rozważane na tle technik utrwalania i rozpowszechniania informacji spoczywających w gestii samych uprawnionych (art. 61 ust. 2 Konstytucji in fine)4 , jednak kwestia przetwarzania informacji po stronie podmiotów władzy publicznej, sposób realizacji „dostępu”, czy wreszcie pojęcie „dokumentu” pozostawiono swobodzie ustawodawcy. Prawodawca uwzględnił nowoczesną technikę w celu realizacji zasadniczej funkcji informacji, określonej w art. 61 ust. 1 Konstytucji 5, czego dowodem są przepisy u.d.i.p., na równi z regulaminami Sejmu i Senatu6 . Pomijając szereg ustaw regulujących odmiennie dostęp do informacji o sprawach publicznych (zob. art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) 7, trzon regulacji umożliwiającej dostęp do informacji o działalności osób pełniące funkcje publiczne lub organów władzy publicznej znajduje się w u.d.i.p. Ustawa nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem informacji o „sprawach publicznych” (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Rozumienie „sprawy publicznej”, wywodzone z Konstytucji 8, rozpoczęło interesującą ewolucję w orzecznictwie, by dziś doprowadzić nas do dyskusji nad mechanizmami ważenia tego, co ze względu na aksjologię ustroju ma być publiczne (i dostępne), wobec tego co ściśle prywatne, a tym samym przez swą dostępność przekreślone. Ogrom zadań państwa adresowanych do obywateli powoduje, że informacje o działalności organów nasycają się szeroko pojętą prywatnością, danymi osobowymi, tajemnicami przedsiębiorstw, tajemnicami zawodowymi. W dobie administracji świadczącej, responsywnej próby budowania zbiorów rozłącznych (informacje publiczne albo prywatne) mają walor czysto teoretyczny, dlatego w miejsce pytania o zakres pojęciowy „informacji publicznej”, stawiam inne: jak ograniczać prawo do informacji bez przekreślania jego istoty, lecz z poszanowaniem wieloaspektowej konstytucyjnej prywatności?9  Odpowiedź na to pytanie, jest nie lada wyzwaniem, tym większym, im więcej technik automatycznego, elektronicznego przetwarzania danych (nie tylko w BIP). Elektroniczna postać informacji ujawnia nowe możliwości i problemy dot. pozyskiwania i wykorzystywania informacji publicznej 10.

Za informację publiczną możemy bowiem uznać każdą postać danych wytworzonych przez podmiot władzy publicznej lub odniesioną do podmiotu władzy publicznej, „każdą czynność i każde działanie [w tym zaniechanie – M.B.] organu władzy publicznej tak w sferze prawa administracyjnego, jak i np. w sferze prawa cywilnego”11. Zatem jeśli „organy uprawnione do wykonywania zadań publicznych, z założenia nie podejmują innych czynności jak załatwianie spraw publicznych”12, to rolą doktryny i praktyki jest odnalezienie optymalnych reguł kolizyjnych między obowiązkiem udostępnienia informacji a ochroną praw osób trzecich i innych szczególnych dóbr chronionych prawem. Na marginesie należy odnotować, że aktualne stanowisko rządu zmierza (mniej lub bardziej świadomie) do rozwiązania tego problemu w kierunku ograniczenia prawa do informacji. Taki wniosek można wyprowadzić z najnowszej propozycji definicji informacji o sprawie publicznej: „Każda informacja o działalności organów władzy i podmiotów wykonujących zadania publiczne oraz osób pełniących w nich funkcje publiczne, niezależnie od sposobu jej utrwalenia (w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej), stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy oraz podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie”13 (por. obecny art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

Z pozoru stanowi to pewną rekapitulację dotychczasowego orzecznictwa, ale z drugiej strony rodzi podejrzenie, że projektodawca uwzględnia jedynie część dorobku orzeczniczego sądownictwa administracyjnego i sądów powszechnych, w szczególności tego, który aprobująco odnosił się do wiedzy o interakcji władzy publicznej z podmiotami prywatnymi. Niebezpieczne wydaje się również utożsamienie informacji z jej „utrwaleniem”, mimo że na pierwszy rzut oka proponuje się szerokie ujęcie zagadnienia (wszelkie sposoby jej utrwalenia)14. Zagadką pozostaje, dlaczego projektodawcy stawiali sobie za cel odróżnienie prawa do informacji (art. 61 Konstytucji) od wolności pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 54 Konstytucji)15, skoro zasadnicze różnice pomiędzy tymi uprawnieniami wynikają już z samej Konstytucji. Nauka prawa i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wypracowało wiele wskazówek w zakresie tworzenia i stosowania prawa regulującego uzyskiwanie informacji na podstawie art. 54 i 61 Konstytucji16.

Obserwacja poczynań ustawodawcy na poziomie konstrukcyjnych elementów u.d.i.p. ma jednak kolosalne znaczenie dla przyszłości BIP. Od tego jak rozumiemy informację o sprawie publicznej, zależy zawartość merytoryczna BIP. Zakres informacji udostępnianych w BIP jest zdeterminowany przede wszystkim przez jurydyczną konstrukcję „sprawy publicznej” i ograniczeń prawa do informacji (art. 5 ust. 1 – 2 u.d.i.p.) współstosowanych z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji17. To powoduje, że pod żadnym pozorem nie można sprowadzać problemów wdrażania BIP wyłącznie do kwestii technicznych.

3.    System informacji publicznej oparty na stronach WWW. Problem świadomości prawnej

Pomijając godną aprobaty obojętność wobec sposobu utrwalenia informacji w „dokumencie urzędowym” (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.), ustawodawca artykułuje po raz pierwszy preferencję dla środków komunikacji elektronicznej w art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Artykuł 8 ust. 1 u.d.i.p. wyjaśnia, że BIP został stworzony „w celu powszechnego udostępniania informacji publicznej, w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej”. Jeśli spojrzymy na BIP przez pryzmat przepisów prawa, to jego ranga okaże się relatywnie wysoka. Dla prawnika jest to „urzędowe”18 źródło informacji, z czego nierzadko wynikają zarzuty, ilekroć uprawniony podejmie działania w zaufaniu do nieprawdziwej lub nieaktualnej informacji publicznej19.

Na płaszczyźnie technicznej BIP nie jest jednak żadną nowością. Górnolotna nomenklatura prawna odczytana przez informatyków pozwala stwierdzić, że BIP jest „zaledwie” kolejną stroną WWW20. Problem z optymalnym wdrożeniem u.d.i.p. rzadko wynika z przeszkód technicznych21, zaś częściej z nieumiejętności (lub niechęci) dostrzeżenia, iż urzędowa strona WWW powinna zawierać określone informacje odbierane przez odwiedzających „na poziomie semantycznym” tzn. takim, „na którym treść przekazywana przez nadawcę odbiorcy w formie komunikatu jest zrozumiała dla obu stron”22. W świetle regulacji ustawowej mają to być informacje „o sprawach publicznych” (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.)23, które z natury rzeczy nie poddają się taksatywnemu wyliczeniu. Ten problem dotyka przede wszystkim udostępnienia BIP, ponieważ jego konstrukcja opiera się na antycypowaniu katalogu informacji publicznych, w tym ich stopnia szczegółowości in abstracto, przy postulacie należytej znajomości ustroju i zadań podmiotu zobowiązanego (art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) oraz prawnie chronionych interesów osób trzecich. Krytyczne opinie o zawartości BIP są przede wszystkim wynikiem złej organizacji i braku transferu wiedzy do podmiotów zobowiązanych24, a tego problemu nie rozwiąże zmiana prawa25. Współczesne dywagacje nad potrzebą sprecyzowania definicji „sprawy publicznej”26 są przejawem dużego optymizmu i braku wiary we współstosowanie27 art. 61 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p.28 Z kolei deprecjacja mechanizmów ochrony wolności i praw osób trzecich zakodowanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji i rozwijanych na poziomie art. 5 u.d.i.p.29 może w perspektywie postulowanych nowelizacji doprowadzić do faktycznego odwrócenia hierarchii źródeł prawa.

Unikalność u.d.i.p. polega na podniesieniu strony WWW do rangi podstawowego „urzędowego” środka przekazu informacji publicznych30. Wynika to z trafnej diagnozy, że taka postać przekazu informacji była rozpowszechniona w chwili uchwalenia ustawy. Niestety, za prawidłowym założeniem podążyła fatalna realizacja. Wdrożenie „elektronicznego” dostępu do informacji spoczęło na podmiotach pozbawionych wsparcia merytorycznego. Grzechem pierworodnym okazało się zaprzeczenie funkcjonalności BIP na poziomie aktu wykonawczego, w dużej mierze wskutek niezrozumienia, czym jest „informacja publiczna”. Już od chwili wejścia w życie ustawy (1 stycznia 2002 r.) nie było przeszkód, aby istniejące strony WWW, stworzone przez liczne podmioty władzy publicznej, uczynić częścią krajowego systemu informacji publicznej31. Zamiast tego truizmu przeforsowano rozwiązanie32, w którym podmioty władzy publicznej musiały – obok istniejącej strony WWW – utworzyć nową stronę, tym razem pod nazwą „strony podmiotowej BIP”33. Zamiast deklaratywnego uznania istniejącej praktyki informacyjnej, doprowadzono do kosztownego absurdu usankcjonowanego normą prawną: w Internecie powstawały informacyjne „kalki” dotychczasowych stron WWW, aczkolwiek z tą różnicą, iż layout „nowej” strony WWW zawierał logo BIP (zob. § 8 pkt 1 i § 11 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenie MSWiA z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej34; dalej: rozp.bip)35. Pytanie o celowość tego posunięcia pozostanie bez racjonalnej odpowiedzi, o ile pominiemy spekulacje nad tworzeniem „normatywnego popytu”36 na architekturę systemów CMS lub chęć zablokowania wykorzystania istniejących wówczas zasobów37. Konsekwencje tego posunięcia są daleko idące: w Polsce zdywersyfikowano dostęp do informacji poprzez strony WWW nie będące częścią „urzędowego publikatora” oraz takie, które są jego częścią (strony BIP). Pod względem merytorycznym nie istniały żadne różnice publikowanych informacji, ponieważ każdą informację umieszczoną przez podmiot publiczny na stronie WWW (lecz poza systemem BIP) można było z powodzeniem zakwalifikować jako „publiczną”38. Wynika to z szerokiego pojęcia „sprawy publicznej” oraz przykładowego, obszernego katalogu spraw publicznych39. W praktyce doszło do „zdublowania” obowiązków organizacyjnych, ugruntowania błędnego przekonania, że „informacja informacji nierówna”, a wszystko to w warunkach społecznego niezrozumienia co do różnic pomiędzy stroną BIP a inną stroną WWW tego samego podmiotu.

Dopiero w 2007 r. wydano nowe rozporządzenie w sprawie BIP. Obowiązujący § 9 ust. 3 rozp.bip stwierdza, że „strona WWW podmiotu może być jednocześnie stroną podmiotową BIP, o ile spełnia wszystkie wymogi ustawy i rozporządzenia”. Analiza doktryny i orzecznictwa dowodzi, że spełnienie tych warunków przez istniejące strony WWW okazuje się banalne, jednak wydaje się, że bez znaczącej popularyzacji wiedzy nowa regulacja nie zdoła zmienić błędnego postrzegania roli i zawartości merytorycznej BIP40.

Instytucję BIP zdyskredytowano niską świadomością prawną oraz negatywną działalnością prawotwórczą i faktyczną41. Sztuczne komplikowanie problematyki dostępu do informacji poprzez Internet spowodowało zniechęcenie podmiotów zobowiązanych i falę krytyki BIP po stronie jego użytkowników. Doszło do odwrócenia modelowej funkcji regulacji, ponieważ w myśl art. 7 ust. 1 pkt 1 oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p. dostęp poprzez BIP ma stanowić pierwsze i podstawowe źródło informacji publicznej. Próby powstrzymania faktycznej deprecjacji BIP na rzecz trybu wnioskowego poprzez skargi składane na podstawie art. 3 § 2 punkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.)42 nie przyniosły rezultatu. W orzecznictwie (moim zdaniem trafnie) odrzucono możliwość skargi na „zaniechanie” opublikowania określonej informacji publicznej w BIP43. Odmienny pogląd zaprezentowano w wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2008 r. (VIII SAB/Wa 5/08)44, w którym zobowiązano do udostępnienia w BIP na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.45 Zastrzeżenia budzi relatywnie skromna wypowiedź Sądu na temat przedmiotu ochrony. Artykuł 3 § 2 pkt 8 należy rozpatrywać (co wynika z wykładni językowej) w kontekście art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ten ostatni przepis jest podstawą oceny legalności czynności materialnotechnicznych46 „dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa”. Na tle art. 16 ust.1 pkt 4 uchylonej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym47 pojawiły się wprawdzie poglądy o poszerzeniu kognicji na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., aczkolwiek nie wszyscy przypisują mu nową jakość48. „Kropkę nad i” postawił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 października 2009 roku (I OSK 169/09) stwierdzając m.in., że: „Biuletyn Informacji Publicznej (…) stanowi, w swoim założeniu, platformę zapoznawania się z informacją dotyczącą spraw publicznych przez nieograniczony krąg adresatów i stąd też obowiązek umieszczenia informacji w Biuletynie nie rodzi po stronie jego potencjalnych odbiorców uprawnienia do żądania dokonania publikacji, lub jej usunięcia. Wszak sama czynność utworzenia biuletynu, czy też czynność zamieszczenia w nim określonej informacji publicznej, nie dotyczy ani uprawnień strony, ani też jej obowiązków”49.

Stanowisko judykatury oparte na założeniu, że nie istnieje „uprawnienie do informacji w BIP” jest dla mnie przekonywujące. Można je poprzeć teorią modalności norm prawnych50. Artykuł 8 ust. 1 u.d.i.p. nie wskazuje „uprawnionego”, co znacząco osłabia argument o istnieniu „publicznego prawa podmiotowego do informacji BIP”. W efekcie instytucja jawi się jako obowiązek udostępniania informacji pozbawiony korelatu w postaci roszczenia jednostki. Nie oznacza to, że ta konstrukcja prawna nie wywołuje korzystnej sytuacji dla poszukującego informacji51. Dla faktycznych beneficjentów BIP liczy się  przede wszystkim to, czy uzyskają oni informację w łatwy i szybki sposób. Wyjąwszy informacje nadające się do niezwłocznego udostępnienia (por. art. 3 ust. 2 i art. 10 ust. 2 u.d.i.p.), tylko BIP jest w stanie zapewnić taką szybkość przekazu. Zasadniczą (i otwartą) kwestią pozostaje to, czy podmioty z art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. chcą korzystać z tego trybu. Niestety, nie traci na aktualności teza, że prowadzenie urzędowej strony BIP jest dla wielu podmiotów władzy publicznej „złem koniecznym”, chociaż na poziomie samorządu terytorialnego co raz częściej rozumie się absurd utrzymywania dwóch źródeł informacji52. Nie zawsze też brak strony podmiotowej BIP daje się wytłumaczyć brakiem środków finansowych, co dotyczy m.in. działalności posłów i senatorów53 oraz biur poselskich, senatorskich lub poselsko-senatorskich tworzonych dla obsługi „w terenie”54.

Nie można w tym miejscu przemilczeć jeszcze jednej okoliczności, skwapliwie pomijanej w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym. Wspomniane skargi dotyczące zaniechania udostępnienia informacji w BIP składane na podstawie art. 3 § 2 punkt 4 p.p.s.a. są nierzadko demonstracyjną dezaprobatą skarżącego wobec faktycznego stanu publikatora, a przede wszystkim manifestem zapotrzebowania na informacje określonego rodzaju. Odrzucenie skargi przez sąd, chociażby – co wskazałem wcześniej – w pełni zgodne z prawem, spójnie i logicznie uzasadnione, nie zmienia podstawowego problemu. Podmioty władzy publicznej nie doceniają (nie chcą docenić) potencjału płynącego z BIP, zadowalając się częstokroć utrzymywaniem statycznej i nieaktualnej strony. W mojej ocenie problem ma jeszcze szersze i poważniejsze skutki. Lekceważąc potrzeby informacyjne pogłębia się przepaść pomiędzy władzą publiczną a społeczeństwem, które przecież co raz częściej chce partycypować w wykonywaniu władzy publicznej na poziomie centralnym i lokalnym. Warto podkreślić, że zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 5 lit. b) rozporządzenia MSWiA w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej na urzędowych stronach BIP powinno istnieć menu umożliwiające dotarcie do: „a) informacji publicznych, o których mowa w art. 8 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy; b) innych informacji publicznych, o których mowa w art. 8 ust. 3 zdanie drugie ustawy, a w szczególności takich, których publikacja leży w interesie publicznym, zaspokaja potrzeby obywateli i ich wspólnot, wspiera rozwój społeczeństwa obywatelskiego lub przyczynia się do polepszenia działalności podmiotu udostępniającego informacje [podkreślenie własne – M.B.], c) informacji publicznych przeznaczonych do publikacji w BIP na podstawie przepisów odrębnych”.

Dezawuowanie potrzeb społeczeństwa obywatelskiego to zaprzeczenie zasadzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i wynikającej z niej zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego (oraz stosowanego) przezeń prawa. Paradoksalnie, samo istnienie BIP (niezależnie od jego aktualnego stanu) stanowi niekiedy argument, że Polska jest demokratycznym państwem prawnym. W uzasadnieniu wyroku K.14/07 z dnia 30 czerwca 2009 r. Trybunał Konstytucyjny podniósł publikację projektu aktu normatywnego w internetowym BIP oraz „konsultacje społeczne”55 do rangi okoliczności łagodzącej „efekt zaskoczenia” krótkim okresem vacatio legis56. Nad tym argumentem można by przejść do porządku dziennego, gdyby nie fakt, że w praktyce nie istnieje mechanizm kontroli lub nadzoru nad jakością informacji57 udostępnianej w BIP. Ten deficyt jest szczególnie dokuczliwy w tak ważkiej dziedzinie jaką są procesy społecznej partycypacji w tworzeniu prawa58.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należy przyjąć, że aktualna kondycja BIP jest zdeterminowana w dużej mierze czynnikami politycznymi, organizacyjnymi, aniżeli prawnymi. Wysiłek wkładany w promocję instytucji BIP i krytyczna analiza jego zawartości nie jest wynikiem autorefleksji podmiotów zobowiązanych, lecz przede wszystkim obywateli i organizacji pozarządowych, czego znakomitym przykładem jest m.in. „Indeks przejrzystości Biuletynów Informacji Publicznej gmin woj. Śląskiego” zrealizowany przez Stowarzyszenie Pomocy Wzajemnej Bona Fides59. Wydaje się jednak, że ustawodawca oczekiwał takiej postawy przede wszystkim od podmiotów prowadzących BIP, czego najlepszym przykładem wydaje się być tzw. zasada pierwszeństwa udostępniania informacji w BIP.

4.    Zasada pierwszeństwa udostępniania informacji w BIP

Motywacją do stałego poszerzania elektronicznej zawartości jest tzw. zasada pierwszeństwa udostępniania informacji w BIP60. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP, jest udostępniana na wniosek. Wnioskowanie a contrario prowadzi do tezy61, że podmiot nie udostępnia w trybie wnioskowym informacji ogłoszonej w BIP i ogranicza się jedynie do poinformowania wnioskodawcy o tej okoliczności62. Podmiot zobowiązany nie musi zapewnić zainteresowanemu dostęp do sieci teleinformatycznej63. W uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z dnia 1 grudnia 2005 r. (II SA/Gd 436/05) wyjaśniono, „że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nawet wówczas, gdy rozpoznaje wniosek o udostępnienie informacji publicznej w innej formie niż poprzez udostępnienie w BIP, może spełnić swój obowiązek poprzez udostępnienie żądanej informacji w BIP. W takiej sytuacji nie ma zastosowania art. 14 ust.1 u.d.i.p. (…)”64. Jest to trafny pogląd (na gruncie wykładni językowej), a czasami umożliwia skuteczne rozwiązanie „proceduralnego klinczu” dotyczącego m.in. formy, postaci udostępnienia (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) lub kosztów dodatkowych (art. 15 u.d.i.p.)65.

W BIP (co do zasady) powinno następować udostępnienie protokołów lub stenogramów obrad kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (a wyjątkowo ich organów pomocniczych; zob. art. 18 ust. 1 i 2, art. 20 u.d.i.p.), a także „materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych rejestrujących w pełni te obrady” (art. 19 u.d.i.p.), nie wyłączając transmisji audiowizualnej lub teleinformatycznej „na żywo”66 z posiedzenia organu (art. 18 ust. 3 zd. 2 u.d.i.p.)67. Artykuł 18 i 19 u.d.i.p. należy odczytywać bowiem na tle art. 7 ust. 1 u.d.i.p.

Pozytywna ocena pierwszeństwa elektronicznego dostępu nie przesłania praktycznych problemów sądowej weryfikacji prawidłowości odesłania wnioskodawcy do BIP68. Rzecz dotyczy zarzutów, że żądana informacja nie została udostępniona w BIP (ewentualnie, że wskazane miejsce publikacji błędnie uznano za urzędowy publikator) albo konstatacji, że wskazana informacja nie jest tą, o którą ubiegał się wnioskodawca69.

Innym problemem jest spełnianie wymogów ograniczających dostęp do informacji publicznej (art. 5 u.d.i.p.), wynikających m.in. z ochrony lakonicznej „prywatności”, prawa do ochrony danych osobowych z art. 51 Konstytucji i ustawy z 29.08.1997 r. o ochronie danych osobowych (dalej: u.o.d.o.)70 lub ustawowych tajemnic. Abstrahując od danych osobowych71 osób pełniących funkcje publiczne72, możemy zetknąć się z przypadkami przenikania do BIP danych osób nie zaangażowanych w wykonywanie władztwa publicznego, aczkolwiek będących „świadczeniobiorcami” władzy publicznej73. Dostrzegam też sytuację, w której ustawodawca motywowany względami jawności74 dostępu do służby publicznej75 przeoczył konsekwencje masowego oddziaływania BIP, co wywołało reakcję GIODO76, aczkolwiek nie doczekało się wypowiedzi ze strony sądów administracyjnych. Idzie tu o dane osobowe osób ubiegających się o zatrudnienie na wolnym stanowisku publicznym, a w szczególności o czasowy zakres przetwarzania imion, nazwisk i miejsca zamieszkania kandydatów. Jeśli polegać na idealizowanej racjonalności ustawodawcy, to należy przyjąć, że przeznaczenie do udostępnienia w BIP „tylko” tych danych miało służyć osiągnięciu kompromisu pomiędzy skalą nieuniknionego uszczerbku prywatności a transparentnością naboru na publiczne stanowisko77. Liczba potencjalnych odbiorców BIP czyni z niego środek masowego komunikowania, a raz udostępniona informacja zostaje powielona i rozpowszechniona w tysiącach idealnych kopii78. Przepisy u.d.i.p. nie stanowią jednak samoistnej przesłanki legalizującej przetwarzanie danych osobowych, co zresztą wynika m.in. wprost z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. „g-h” u.d.i.p.79 Przesłanki poszukujemy co do zasady poza u.d.i.p.80, co obrazuje skalę trudności stojących przed personelem obsługującym dostęp do informacji publicznej. Z tego powodu rozumiem (aczkolwiek nie usprawiedliwiam) pokusę „ucieczki” w kierunku – z zasady trudno osiągalnej81 – informacji przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), lecz niesłusznie utożsamianej z tzw. informacją „zanonimizowaną”82.

5.    Wnioski

Unikając powtórzeń szczegółowych uwag podkreślam, że problem wdrożenia Biuletynu Informacji Publicznej jest przede wszystkim problemem braku dostępu do wiedzy o obowiązkach i prawidłowym wykonywaniu kompetencji przepisanych ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Symbolem tej niewiedzy i niskiej świadomości prawnej rządzących (chcę wierzyć, że nie ma w niej premedytacji, czy też swoistego przejawu „kultury tajności” odżywającej w mijającej dekadzie globalnych zagrożeń83) pozostaje wciąż mechaniczne kojarzenie informacji publicznej z informatyką prawniczą. Instytucjonalnym wyrazem takiego postrzegania prawa do informacji jest zlokalizowanie iluzorycznej kontroli nad BIP w gestii ministra właściwego ds. informatyzacji, co od wielu lat czyniłem przedmiotem krytyki i postulatów w zakresie polskiego modelu ochrony prawa do informacji84. Ograniczone kompetencje wpisane w ustrojową pozycję członka Rady Ministrów skazują z góry na niepowodzenie wiele prób poprawy funkcjonowania BIP. W debacie publicznej (jeśli już założymy, że takowa się toczy, to uznaję to głównie za zasługę organizacji pozarządowych) prowadzi to również do sztucznego oddzielania problematyki dostępu do informacji w trybie wnioskowym od trybu bezwnioskowego, mimo że obie instytucje prawne są posadowione na wspólnym fundamencie.
W konkluzji stwierdzam, że ewentualna poprawa dostępu do informacji w Polsce będzie uzależniona przede wszystkim od aktywności samych uprawnionych. Bez ich pasji, zaangażowania w życie publiczne, zainteresowania losem wspólnoty samorządowej oraz – co najważniejsze – politycznej presji wywieranej na posłów, senatorów oraz administrację rządową nie nastąpi żadna pozytywna zmiana stanu prawnego, tudzież stosowania przepisów gwarantujących dostęp do informacji. Wyrażam nadzieję, że niniejszy referat ułatwi w jakiejś mierze walkę o prawo do wiedzy o własnym państwie z pożytkiem dla dobra wspólnego.

***

Dr Michał Bernaczyk – adiunkt w Katedrze Prawa Konstytucyjnego WPAiE Uniwersytetu Wrocławskiego, współpracownik Centrum Badań Problemów Prawnych i Ekonomicznych Komunikacji Elektronicznej, aplikant radcowski. W badaniach naukowych skupia się na konstytucyjnym prawie do informacji, wolności pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, ochronie prywatności z uwzględnieniem prawa nowych technologii. Autor publikacji poświęconych prawu konstytucyjnemu, w tym prawu do informacji publicznej i ochronie danych osobowych.
_______________________________________________________________________

1 Doktor nauk prawnych, adiunkt w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego, www.prawo.uni.wroc.pl , m.bernaczyk@prawo.uni.wroc.pl.
2 Referat przygotowano z okazji Konferencji „Przyjazny BIP” organizowanej w dniu 7 września 2010 r. w Katowicach przez Stowarzyszenie Wzajemnej Pomocy Bona Fides (www.bonafides.pl) oraz Konferencji Stowarzyszenia Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich (www.lgo.pl) „Wiedza – władza! Aktywne informowanie – doświadczenia i perspektywy. Konferencja zamykająca Tydzień Informacji Publicznej 2010” organizowanej 28 września 2010 r. w Warszawie.
3 Dz. U. z 2001 r. Nr 112 poz. 1098 ze zm.
4 Zob. B. Banaszak, teza nr 22 w komentarzu do art. 61 (w:) B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 316-317.
5 J. Ciapała uważa, że art. 61 ust. 2 stanowi enumerację pozytywną możliwych zachowań składających się na treść prawa do informacji, co sugeruje, że u.d.i.p. wykracza poza minimalny konstytucyjny standard; J. Ciapała, Konstytucyjna regulacja praw podmiotowych. Podstawowe konsekwencje dla ustawodawcy (w:)  J. Ciapała, K. Flaga-Gieruszyńska, Prawa podmiotowe. Pojmowanie w naukach prawnych, Szczecin-Jarocin 2006, s. 33. Nie wdając się w dyskusję nad trafnością tego poglądu, pójście tym tropem przeniosłoby ciężar dyskusji na pojęcie „dokumentu” jako głównego determinanta prawa do informacji, por. M. Bernaczyk, Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej, Wrocław 2008, s. 89-91.
6 Zob. art. 61 ust. 4 Konstytucji, art. 202a-202c uchwały Sejmu RP z 30.07.1992 r. Regulamin Sejmu (M.P. z 2009 r. nr 5, poz. 47 – t.j.), zarządzenie nr 3 Szefa Kancelarii Sejmu z 6.03.2006 r. w sprawie udostępniania informacji publicznej w Kancelarii Sejmu (opubl. pod adresem URL http://www.sejm.gov.pl/kancelaria/info.pdf , wg. stanu na 28.09.2009 r.), art. 37 uchwały Senatu RP z 23.11.1990 r. Regulamin Senatu (M.P. z 2002 r. Nr 54, poz. 741 t.j.), zarządzenie Marszałka Senatu nr 2 z 22.06.2006 r. w sprawie dostępu do informacji publicznej oraz zasad wstępu na posiedzenia Senatu i komisji senackich (opubl. pod adresem URL  http://www.senat.gov.pl/senatrp/ustawy/regulami/002.pdf, wg. stanu na 28.09.2009 r.).
7 Zob. M. Jabłoński, Udostępnianie informacji w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 31-34.
8 Zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 26-27 i 53.
9 Zob. pkt. 5 uzasadnienie wyroku TK z 23.06.2009, K 54/07, opubl. w OTK-A z 2009/6/86.
10 Zob. M. Bernaczyk, Prawo do informacji traci polityczny charakter, Rzeczpospolita – Prawo co dnia, nr 127 z 1.06.2007 r.
11 Zob. wyrok WSA w Krakowie z 15.10.2007 r., II SAB/Kr 56/07, opubl. w Bazie Orzeczeń NSA.
12 Tamże. Por. wyrok NSA z 12.12.2006 r. I OSK 123/06, opubl. w Bazie Orzeczeń NSA.
13 Projekt założeń do projektu ustawy o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw z dnia 28 czerwca 2010 r., s. 17, opubl. w BIP MSWiA pod adresem http://bip.mswia.gov.pl/download.php?s=4&id=7148 , podaję wg. stanu na 27 sierpnia 2010 r.
14 Tamże, s. 17.
15 Tamże, s. 17.
16 Obszernie na ten temat M. Bernaczyk, Obowiązek bezwnioskowego…, s. 31-42; M. Bernaczyk, Pojęcie publicznych praw podmiotowych w świetle Konstytucji RP [w:] M. Jabłoński (red.), Wolności i prawa jednostki w Konstytucji RP. Tom I. Idee i zasady przewodnie konstytucyjnej regulacji wolności i praw jednostki w RP, Warszawa 2010, s. 232-281.
17 Zob. B. Banaszak, M. Bernaczyk, Opinia prawna o ustawie z dnia 24 czerwca 2010 r. o ochronie informacji niejawnych nr OE-141, opubl. w BIP Senatu RP, http://www.senat.gov.pl/k7/dok/opinia/2010/oe-141.pdf,  s. 5-7, podaję wg. stanu na 27 sierpnia 2010 r.
18 Zob. szerzej T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznych, Warszawa 2002, s. 147-148.
19 Por. postanowienia NSA z 17.07.2009 r., II OZ 622/09 oraz postanowienie WSA w Warszawie z 2.09.2009 r., IV SA/Wa538/09, opubl. Bazie Orzeczeń NSA.
20  Zob. I. J. Lloyd, Information Technology Law, London, Edinburgh, Dublin, 1997, s. 7-10.
21 Przepisy u.d.i.p. i przepisy wykonawcze (zob. § 7 Rozporządzenia MSWiA z 18.02.2007 r. w sprawie BIP) z godną aprobaty lakonicznością traktują o wymaganiach technicznych. Jest to wyraz realizmu wobec ciągłego postępu technologicznego i próba urzeczywistnienia dostępu do informacji (docelowo także do „dokumentów urzędowych”). Warto stawiać postulat, aby informacje w BIP, mimo incydentalnego „oderwania” od pierwotnej techniki utrwalenia (tzw. „przekształcenie” informacji) traciły jak najmniej cech informacyjnych związanych z pierwotnym nośnkiem informacji (por. art. 8 ust. 6 u.d.i.p.).
22 Szerzej na temat definiowania informacji zob. W. Wiewiórowski, G. Wierczyński, Informatyka prawnicza. Technologia informacyjna dla prawników i administracji publicznej, Zakamycze 2006, s. 29.
23 Na temat doktrynalnych definicji „sprawy publicznej” piszą M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 47-60; M. Bernaczyk, Obowiązek bezwnioskowego…, s. 113-119. Analizę elementów informacji o sprawie publicznej z odwołaniem do orzecznictwa przeprowadza M. Jabłoński, Udostępnianie informacji…, s. 147-153.
24 Po 8 latach obowiązywania u.d.i.p. częściowo trafne okazały się prognozy doktryny, zob. M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2002, s. 15.
25 Oficjalnie deklaruje się, że przekazanie Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych (dalej: GIODO) kontroli nad zasobami strony głównej BIP wyczerpuje oczekiwany skutek nowelizacji u.d.i.p., zob. odpowiedź P. Stachańczyka Podsekretarza Stanu w MSWiA na interpelację nr 6876 w sprawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, opubl. w Systemie Informacyjnym Sejmu (Sejm VI Kadencji) URL http://www.sejm.gov.pl, wg. stanu na 28.09.2009 r. Zob. także Projekt ustawy z dnia (…) 2009 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej (z opinią Kancelarii Prezesa Rady Ministrów dotyczącą Oceny Skutków Regulacji w brzemieniu skierowanym do uzgodnień międzyresortowych), opubl. w BIP MSWiA pod URL http://bip.mswia.gov.pl/portal/bip/ (podstrona: projekty aktów prawnych – 2009 r.) podaję wg. stanu na 28.092009 r. W perspektywie przekazania skromnych kompetencji (art. 9 ust. 1-4 u.d.i.p.) na rzecz GIODO aktualność zachowują uwagi dot. pozycji ustrojowej ministra ds. informatyzacji, zob. M. Bernaczyk, Obowiązek bezwnioskowego udostępniania…, 337-344.
26 Por. I. Adamska, Nowe spojrzenie na BIP, obraz prezentacji w pliku PDF, slajd nr 2, materiał  udostępniony pod adresem URL http://www.mswia.gov.pl/portal/pl/256/7754/ (zakładka informatyzacja – aktualności), podaję wg. stanu na 28.09.2009 r.
27 Zob. K. Działocha, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP (stan doktryny prawa) [w:] K. Działocha (red.), Bezpośrednie stosowanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2005, s. 19.
28 Zatem trafnie pisze M. Jabłoński spoglądając na „sprawę publiczną” z uwzględnieniem wad i zalet regulacji oraz konstytucyjnej aksjologii ustawodawstwa,  M. Jabłoński, Udostępnianie informacji…, s. 262.
29 Por. M. Kosiarski, Ciekawskim coraz łatwiej zajrzeć do dokumentów, Rzeczpospolita – Prawo co dnia z 10.07.2009 r.
30 Ustawodawstwo państw europejskich również dostrzega (chociaż w mniejszym stopniu niż polskie prawo) środki komunikacji elektronicznej jako narzędzie powszechnego dostępu do informacji, np. w Portugalii (art. 10 Regula o acesso aos documentos administrativos e a sua reutilização), w Czechach (art. 5 ust. 2-3 Zákon ze dne 11.04.1999 o svobodném přístupu k informacím), Słowacji (§ 4 Zákon č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov, zákon o slobode informácií, z 17.05.2000 r.), Słowenii (art. 8 Zakon o dostopu do informacij javnega značaja). Wyjątkiem jest węgierska regulacja (2005. évi XC. törvény az elektronikus információszabadságról, nr. 99/2005).
31 Tak też uczynił Sejm na mocy lutowej noweli regulaminu z 2006 r. (M.P. 2006 r. Nr 15, poz. 194). W efekcie strona WWW dostępna pod URL http://www.sejm.gov.pl stała się „Systemem Informacyjnym Sejmu” prowadzonym „w formie elektronicznej”.
32 Zob. § 9 uchylonego rozporządzenia MSWiA z 17.05.2002 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. 2002 r. Nr 67, poz. 619).
33 Zgodnie z § 9 ust. 1 uchylonego rozporządzenia z 2002 r. podmiotowe strony BIP były „tworzone w formie odrębnych stron”, jednakże „w przypadku gdy podmiot, (…), posiada własny internetowy serwis informacyjny, podmiotową stronę Biuletynu utworzoną przez ten podmiot wydziela się z tego serwisu”. Groteskowym skutkiem omawianej regulacji jest np. strona WWW Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych pod adresem http://www.ijhar-s.gov.pl/ (wg. stanu na 28.09.2009 r.) oraz strona BIP tegoż samego podmiotu pod adresem http://www.ijhar-s.gov.pl/bip/index.php (wg. stanu na 28.09.2009 r.). Wobec ograniczeń w ilustrowania niniejszego tekstu pozostawiam dociekliwości czytelnika odszukanie różnic pomiędzy zawartością merytoryczną obu stron.
34 Dz. U. 2007 r. Nr 10, poz. 68.
35 Umieszczenie logo BIP na stronie WWW rodzi domniemanie, że jest ona stroną podmiotową BIP określonego podmiotu władzy publicznej. Do takiej strony stosuje się art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Zob. także P. Waglowski, BIP, czyli Bardzo Interesująca Propozycja, felieton pod adresem URL http://prawo.vagla.pl/node/5413, podaję wg. stanu na 28.09.2009 r.
36 M. Bernaczyk, Obowiązek bezwnioskowego udostępniania…, s. 247.
37 Krytycznie na ten temat pisze W. Rygiel: „żenujące są okoliczności wymuszania utworzenia stron BIP np. Prezydenta RP lub organów sądownictwa”, W. Rygiel, Pytać każdy może… (retorycznie), opubl. pod adresem URL http://prawo.vagla.pl/skrypts/pytac_kazdy_moze.htm, podaję wg. stanu na 28.09.2009 r. Zob. także stan faktyczny w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 11.02.2004 r. (II SAB 391/03), opubl. w Bazie Orzeczeń NSA.
38 Szerzej na ten temat zob. M. Bernaczyk, Obowiązek bezwnioskowego udostępniania…, s. 246-247.
39 Zob. art. 8 ust. 3 u.d.i.p.; por. § 11 ust. 1 pkt 5 rozp.bip.
40 Świadczy o tym m.in. wypowiedź Wiceministra Sprawiedliwości Ł. Rędziniaka, który zapytany o istnienie dwóch stron WWW tego samego sądu odpowiedział: „Niestety, tak musi zostać. Chcemy jednak oddzielić treść stron Biuletynu Informacji Publicznej od treści stron internetowych sądów. Sądowe muszą być użyteczne i przyjazne ludziom. Wytyczne przewidują, że na stronie sądowej muszą być: adres sądu, numery rachunków sądowych, godziny otwarcia, informacje o wydziałach i dojeździe, jak również e-wokandy. Chcemy, by były one w barwach stonowanych i miały odpowiednią wielkość liter”. Zob. Strony internetowe muszą być użyteczne, Gazeta Prawna z 28.10.2008 r. Tymczasem w piśmiennictwie obrazowo wyjaśniono, że zarządzenie treścią, szczegółowość, „przyjazne” opracowanie nomenklatury prawnej czy wprowadzenie cyfrowego zapisu obrazu i dźwięku w BIP pozostawione jest uznaniu redagującego stronę, a przepisy nigdy nie stanowiły ku temu przeszkody, zob. M. Bernaczyk, M. Jabłoński, Wdrażanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, elektroniczna Administracja, 2006 r. nr 6, s. 4-8. Por. także art. 8 ust. 3 zdanie drugie u.d.i.p. oraz § 11 ust. 1 pkt. 5 litera b) rozp.bip. oraz uwagi o „komercyjnym” sposobie prezentacji informacji publicznych, M. Bernaczyk, M. Jabłoński, Wdrażanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Komercjalizacja informacji publicznej, elektroniczna Administracja, 2007 r. nr 1 , s. 3-4.
41 Interesujące badania przeprowadzili J. Ruszewski, P. Sitniewski, Jawność i kompetencja – monitoring realizacji zasady jawności w administracji samorządowej Województwa Podlaskiego. Raport,  Suwałki 2008, (publikacja przygotowana i wydana przy wsparciu finansowym Fundacji im. Stefana Batorego), s. 63 i nast.
42 Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.
43 Zob. postanowienia WSA w Warszawie z 15.06.2005 r. (II SA/Wa 408/05), WSA w Warszawie z 5.02.2008 r., (II SAB/Wa137/07), wyrok WSA w Krakowie z 16.12.2008 r. II SAB/Kr 86/08, opubl. w Bazie Orzeczeń NSA.
44 Opubl. w Bazie Orzeczeń NSA.
45 Z kolei w postanowieniu NSA z 21.12.2005 r. (I OSK 1210/05, niepubl.) wyrażono pogląd, że domaganie się, aby BIP odpowiadał ustawowym wymogom może przybrać formę skargi składanej na podstawie art. 229 pkt 7 k.p.a. Interesującego opisu praktycznego wykorzystania BIP i ew. skarg w tym zakresie dostarcza działalność Rady Miasta Częstochowy, zob. stronę podmiotową BIP pod adresem URL http://czestochowa.bip-gov.pl/bip/dokumenty/podglad?id=437020 (wg. stanu na 28.09.2009 r.)
46 Udostępnienie informacji publicznej następuje w tej właśnie formie, zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa…, s. 61 i powołany tam wyrok NSA z 20 czerwca 2002 r. (II SA/Lu 507/02). Zob. także uzasadnienie wyroku NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, i piśmiennictwo tam powołane, opubl. w Bazie Orzeczeń NSA.
47 Dz. U. z 1995 r. Nr 74, poz. 368 ze zm.
48 Zob. uwagę nr 13 w komentarzu do art. 3 p.p.s.a. i piśmiennictwo tam powołane (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006.
49 Opubl. w Bazie Orzeczeń NSA.
50 Szczegółową argumentację przeprowadzam w odrębnym opracowaniu, M. Bernaczyk, Obowiązek bezwnioskowego udostępniania…, s. 135-148.
51 Zob. S. Wronkowska, Analiza pojęcia prawa podmiotowego, Poznań 1973, s. 58.
52 Zob. B. Bezeg, BIP – Bardzo Interesujący Portal? , artykuł dostępny pod adresem http://www.portalsamorzadowy.pl/spoleczenstwo-informacyjne/bip-8211-bardzo-interesujacy-portal,7571_0.html podaję wg. stanu na 27 sierpnia 2010 r. W artykule zostaje przytoczona m.in. obrazowa wypowiedź Wójta Gminy Ożarowice Grzegorza Czapli (Woj. Śląskie): „Po co utrzymywać dwie strony, skoro jest obowiązek posiadania BIP-u? Poszedłbym w tym dalej i ustalił odgórnie jeden szablon, że np. w punkcie 5 we wszystkich BIP-ach mają być uchwały rady gminy, a np. w punkcie 17 zarządzenia. A tak niby wszyscy mają wszystko zgodnie z rozporządzeniem, a każdy ma co innego”.
53 M. Bernaczyk, Obowiązek bezwnioskowego udostępniania…, s. 244.
54 Tytułem przykładu: zob. § 8 i 9 Zarządzenia nr 8 Marszałka Sejmu z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie warunków organizacyjno – technicznych tworzenia, funkcjonowania i znoszenia biur poselskich, opub. w Systemie Informacyjnym Sejmu www.sejm.gov.pl , podaję wg. stanu na 27 sierpnia 2010 r.
55 Do tego pojęcia należy podchodzić z dużą ostrożnością. Dyskusyjnym jest nazywanie „konsultacjami społecznymi” sytuacji, w której np. podmiot władzy publicznej arbitralnie decyduje o uczestnikach biorących w nich udział. Tak też było w 2009 r., kiedy MSWiA zaprosiło do „konsultacji społecznych” trzy wybrane przez siebie organizacje, co spotkało się z krytyką organizacji pozarządowych, zob. informację Pozarządowego Centrum Dostępu do Informacji Publicznej z 6.11.2009 r. dot. prac nad założeniami projektu ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego pod adresem http://informacjapubliczna.org.pl/doc.php?dzial=11&id=159 , podajemy wg. stanu na 9.02.2009 r.
56 Zob. pkt 5.1. uzasadnienia wyroku TK z dnia 30.06.2009 r., (K 14/07), opubl. w OTK-A 2009/6/87.
57 Bardzo interesujące i krytyczne uwagi w tej sprawie zawiera opracowanie przygotowane przez Fundację im. Stefana Batorego „Przejrzystość procesu stanowienia prawa” – Raport z realizacji projektu „Społeczny monitoring procesu stanowienia prawa”, M. Jurkiewicz (oprac. red.), Warszawa 2008, s. 168-186.
58 Krytyczna analiza prawnych uwarunkowań dostępu do informacji i lobbingu w Polsce przeprowadzają M. Bernaczyk, Paweł Kuczma, Jawność działania władz publicznych jako zasada ustroju Rzeczypospolitej Polskiej [w:] Konieczne i pożądane zmiany Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Pod redakcją Bogusława Banaszaka i Mariusza Jabłońskiego, Wrocław 2010, Wyd. Uniwersytetu Wrocławskiego, Acta Universitatis Wratislaviensis No 3234, s. 205-222.
59 Raport dostępny pod adresem http://bonafides.pl/home/content/view/12/28/ , podaję wg. stanu na 27 sierpnia 2010 r.
60 Zob. wypowiedź J. Stefanowicza na posiedzeniu komisji sejmowej z 10.05.2001 r.: „ materiały, które nie zostały udostępnione jako informacja publiczna w teleinformatycznym Biuletynie Informacji Publicznej, będą udostępniane indywidualnie. Celem tego zapisu jest, aby administracja była zainteresowana upublicznianiem jak największej ilości informacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Wtedy kiedy informacja nie jest upubliczniona w tym trybie, każdy ma prawo uzyskać w normalnym trybie dostęp do informacji”, Biuletyn Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw dotyczących prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także dotyczących jawności procedur decyzyjnych i grup interesów, nr 4151/III.
61 W piśmiennictwie zajmuje się jednakowe stanowisko w tej sprawie: T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie…, s. 154; M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2002, s. 202; M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej…, s. 103; J. Stefanowicz, M. Wnuk, Poradnik dostępu do informacji publicznej, materiał opublikowany przez Transparency International Polska, Warszawa 2005, s. 49; P. Sitniewski, Dostęp do informacji publicznej w jednostkach samorządu terytorialnego, Białystok 2005 s. 90; S. Czarnow, Wybrane zagadnienia prawne dostępu do informacji publicznej, „Rejent” 2006, nr 1, s. 88.
62 Zob. wyrok NSA z 20.11.2003 r., II SAB 372/03, „Wokanda” 2004, nr 5. Podobnie WSA w Warszawie w wyroku z 21.02.2005 r., II SAB/Wa 355/04, SIP LEX nr 164949.
63 Wyrok WSA w Szczecinie z 3.09.2009, (II SA/Sz 505/08): „Zasadności przyjętego rozwiązania nie wyłącza nawet okoliczność nieposiadania przez podmiot zainteresowany komputera, a w konsekwencji bezpośredniego dostępu do Internetu, albowiem w dobie powszechnie rozwijającej się komputeryzacji podmiot taki może skorzystać nie tylko z odpłatnego dostępu do Internetu (np. w kafejkach Internetowych), lecz także nieodpłatnie w siedzibie jednostek użyteczności publicznej (np. bibliotekach), (…)”. Opubl. w Bazie Orzeczń NSA.
64 Opubl. w Bazie Orzeczeń NSA. Zob. także M. Bernaczyk, Głos w dyskusji [w:] Dostęp do informacji publicznej – rozwój czy stagnacja, Materiały z konferencji zorganizowanej 6 czerwca 2006 r. w Warszawie przez Instytut Nauk Prawnych PAN, Naczelny Sąd Administracyjny, Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa 2008, s. 124-126.
65 Por. M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn informacji Publicznej…, s. 94.
66 Interesujące rozwiązanie w tym zakresie wdrożono w BIP Urzędu Miasta Poznania pod adresem URL  http://bip.city.poznan.pl/bip/public/bip/live.html, podaję wg. stanu na 28.09.2009 r.
67 O dostępie do posiedzeń, przesłankach i transmisji w trybie u.d.i.p. zob. M. Bernaczyk, Obowiązek bezwnioskowego udostępniania…, s. 125-132. Zob. także P. Sitniewski, Dostęp do informacji publicznej w jednostkach samorządu terytorialnego, Białystok 2005, s. 55-68.
68 Na temat oceny materiału dowodowego w trybie p.p.s.a. zob. M. Bernaczyk, Obowiązek bezwnioskowego udostępniania…, s. 317-319.
69 Porównaj stany faktyczne opisane w wyroku WSA w Białymstoku z 27.03.2008 r. (II SAB/Bk 7/08, opubl. w Bazie orzeczeń NSA) oraz w artykule D. Frey, Premier nie milczał. Dane mogą być w Internecie, Rzeczpospolita ––  Prawo co dnia z 20.12.2004 r., nr 297.
70 Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm. Zgodnie z art. 7 pkt 2 u.o.d.o. pod pojęciem „przetwarzania danych” należy rozumieć „jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych”. Zgodnie z art. 8 ust. 1.u.d.i.p. BIP „tworzy się (…) w celu powszechnego udostępniania informacji publicznej, (…) w sieci teleinformatycznej, (…)”.
71 Zob. J. Barta, R. Markiewicz, P. Fajgielski, Ochrona danych osobowych. Komentarz, Zakamycze 2004, s. 378-381.
72  Zob. Wyrok WSA w Szczecinie z 6.10.2004 r., (II SAB/Sz 31/04), opubl. w Bazie Orzeczeń NSA. Na temat definiowania pojęcia M. Bernaczyk, Obowiązek bezwnioskowego udostępniania…, s. 59-75. Status osoby pełniącej funkcje publiczną ze swej istoty powoduje ograniczenie prywatności, dlatego w odniesieniu do takich osób warto posługiwać się kryteriami wypracowanymi w punkcie 5.3.1. wyroku TK w sprawie K 17/05, opubl. w OTK-A 2006/3/30 oraz w bazie orzeczeń TK (www.trybunal.gov.pl). Zob. także B. Banaszak, K. Wygoda, Wpływ pojęcia „osoby pełniącej funkcję publiczną” na ochronę danych osobowych – wybrane problemy, (w:) J. Posłuszny, J. Buczkowski, K. Eckhardt, Studia z prawa konstytucyjnego. Księga Jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr. hab. Wiesławowi Skrzydle, Przemyśl – Rzeszów 2009, s. 53-59.
73 Zob. wyrok WSA w Warszawie (II SA/Wa 1177/08), opubl. w Bazie Orzeczeń NSA dot. usunięcia ze strony Gminy P. danych osobowych państwa E. i Z. W. w zakresie ich imion i nazwisk, adresu zamieszkania zawartych w uchwale gminy.
74  Model dostępu do informacji o naborze był charakterystyczny dla szeregu ustaw nowelizowanych w 2005 r. zob. M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej…, s. 299-308.
75 Szerzej na ten temat zob. M. Bernaczyk, Obowiązek bezwnioskowego udostępniania…., s. 288-290.
76 Decyzja GIODO 12.02.2009 r. DOLiS/DEC-99/09/4560-4562.
77 Szerzej na ten zob. M. Bernaczyk, Dostęp do informacji o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska. Wybrane zagadnienia. Ustawodawstwo i orzecznictwo [w:] Ubezpieczenia w rolnictwie. Materiały i studia, kwartalnik 34/2009, s. 79-89.
78 Częstokroć dzieje się tak za sprawą tzw. robotów indeksujących. Robot indeksujący to program komputerowy, który automatycznie bada strukturę hipertekstu stron WWW (stron BIP), pobierając dane tworzące stronę.
79 Por. wyrok WSA w Warszawie z 20.04.2006 r. (sygn. II SA/Wa 2227/05), opubl. w SIP LEX nr 220927.
80 Zgodnie z zasadą celowości (art. 26 ust. 1 pkt 2 i 4 u.o.d.o.) i adekwatności (art. 26 ust. 1 pkt 3 u.o.d.o.)
81 Na temat kryteriów oceny interesu prawnego zob. uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z 22.02.2006 r. (sygn. akt II SA/Wa 1721/05),  opubl. w Bazie Orzeczeń NSA. Na temat innych wariantów miarkowania interesu piszą M. Bernaczyk, M. Jabłoński, Wdrażanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, elektroniczna Administracja, 2007 r. nr 1, s. 17-18.
82 Zob. wyrok WSA w Krakowie z 30.01.2009 r. (II SA/Kr 1258/08), opubl. w Bazie orzeczeń NSA. Zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji przetworzonej [w:] J. Góral, R. Hauser, M. Sawicka-Jezierczuk, J. Trzciński, Sądownictwo konstytucyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Warszawa 2005, s. 229
83 P. Mc. Dermott, Who Needs to know? The State of Public Access to Federal Government Information, Lanham, Maryland, 2007, s. 3.
84 M. Bernaczyk, Obowiązek bezwnioskowego udostępniania…, s. 337-344