Czy projekt statutu, wykonany przez zewnętrznego wykonawcę, jest informacją publiczną?

Pomagaliśmy w sprawie dotyczącej jawnego procesu stanowienia lokalnego prawa. Urząd zlecił zadanie, które zwykle wykonują urzędnicy, zewnętrznemu wykonawcy i nie chciał udostępnić przygotowanego przez niego projektu.

Artur Wnuk – mieszkaniec Mikołowa, przyglądający się poczynaniom tamtejszej władzy, dowiedział się, że gmina zamówiła u zewnętrznego wykonawcy – Anny Wierzbicy – przygotowanie projektów statutów – samego Mikołowa, jak i jego jednostek pomocniczych.

Zawnioskował o udostępnienie skanów umów, zawartych z wykonawczynią od 2014 r. oraz o przekazanie skanów dokumentów, które powstały w wyniku zawarcia powyższych umów.

Otrzymał skany umów, ale ze skanami projektów statutów nie poszło tak dobrze.

Na początku wnioskodawca otrzymał następującą odpowiedź od burmistrza:

Dokumenty te nie stanowią informacji publicznej, ponieważ są dokumentami roboczymi, a ponadto nie zostały podpisane przez funkcjonariusza publicznego, zatem nie mają waloru dokumentu urzędowego, w związku z czym nie podlegają udostępnieniu.

Kiedy Artur Wnuk ponownie zwrócił się o udostępnienie dokumentów, organ udostępnił projekt Statutu Miasta Mikołowa. Nie udostępnił natomiast projektu statutu jednostki pomocniczej, za to poinformowano wnioskodawcę, że:

(…)mieszkańcy będą mogli zapoznać się z tym dokumentem, gdy projekt statutu jednostki pomocniczej zostanie poddany konsultacjom społecznym.

Skarga do WSA w Gliwicach

Przygotowaliśmy dla mieszkańca Mikołowa skargę do WSA, która dotyczyła nieudostępnienia projektu statutu jednostki pomocniczej. Wskazaliśmy w niej, że:

• artykuł 61 ust. 2 Konstytucji RP gwarantuje dostęp do dokumentów (jako element prawa do informacji publicznej), przy czym nie tylko dostęp do dokumentów urzędowych, co oznacza, że dokumentem objętym zakresem prawa do informacji jest także projekt statutu jednostki pomocniczej, przygotowany przez zewnętrzny podmiot,
• prawo do informacji publicznej obejmuje nie tylko dokumenty i informacje wytworzone przez publiczne jednostki, ale także inne, jeżeli dotyczą działania władz publicznych i spraw publicznych,
• nie sposób wskazać, z uwagi na jakie inne wartości prawnie chronione uzasadnić można nieudostępnienie żądanych informacji,
• żaden z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie uzasadnia przyjęcia, że jakkolwiek rozumiane „dokumenty robocze” nie stanowią informacji publicznej (taki argument padł ze strony Burmistrza Mikołowa),
• przedmiotem wniosku było udostępnienie dokumentów, stanowiących projekty aktów prawnych, które to projekty zostały przygotowane przez zewnętrzny podmiot; w tym względzie szczególne znaczenie ma kontrola społeczna, gdyż uzyskanie dokumentów pozwoli na kontrolowanie procesu stanowienia prawa lokalnego,
• istotne znaczenie ma analiza zmiany żądanych dokumentów oraz porównanie, czym się różni wersja pierwotna (przekazana przez Wykonawcę) od wersji ostatecznie przyjętej, co jest ważne z punktu widzenia sprawowania społecznej kontroli nad stanowieniem prawa lokalnego,
• Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku ( I OSK 2213/13) dotyczącym nieudostępnienia przez prezesa Trybunału Konstytucyjnego przygotowanego w Trybunale projektu nowej ustawy o TK podkreślił znaczenie jawności stanowienia prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w chwili złożenia wniosku projekt statutu jednostki pomocniczej miał charakter dokumentu roboczego, gdyż strony umowy dokonywały uzgodnień i ustaleń co do treści projektu. Natomiast, w ocenie Burmistrza Mikołowa, gotowy projekt został przygotowany w dniu 1 marca 2017 r. i wówczas uzyskał walor informacji publicznej.

3 marca 2017 r. projekt statutu jednostki pomocniczej został udostępniony Arturowi Wnukowi.

Przystąpienie Sieci Watchdog

Przystąpiliśmy do sprawy, aby podkreślić znaczenie jawności dla procesu stanowienia prawa nie tylko na szczeblu centralnym (państwowym), ale także lokalnym (samorządowym). Jawność w tym zakresie jest standardem demokratycznego państwa prawa.

Sytuacja, w której zewnętrzny podmiot przygotowuje projekt aktów prawnych, wymaga szczególnej kontroli społecznej. Jawność żądanych przez skarżącego informacji jest istotna do oceny, w jakim stopniu przygotowany projekt dokumentu ulegał zmianom oraz jaki miał wpływ na przyjęte w Mikołowie lokalne prawo lub na procedowanie tego prawa.

Wskazaliśmy też, że:

Usankcjonowanie stanowiska podmiotu zobowiązanego co do tego, że projekty aktów prawnych, przygotowywane przez zewnętrzny podmiot, nie stanowią informacji publicznej, doprowadzą do konsekwencji niedopuszczalnych w demokratycznym państwie prawa – wówczas okazałoby się, że możliwością uniknięcia sprawowania przez społeczeństwo społecznej kontroli nad procesem stanowienia prawa może być zlecanie na zewnątrz urzędu zadań, którymi z założenia zajmują się organy władzy publicznej, korzystając przy tym z działalności urzędów obsługujących te organy.

Z tego powodu nie można różnicować oceny charakteru prawnego projektów aktów prawnych od tego, czy zostały przygotowane w ramach struktury organizacyjnej urzędu, czy też przez podmioty zewnętrzne, jak również od tego, czy dokumenty te ulegały (lub mogły jeszcze ulegać) zmianom. Są to okoliczności irrelewantne w kontekście sprawowania społecznej kontroli nad stanowieniem lokalnego prawa.

Wskazaliśmy też, że niezależnie od faktu udostępnienia informacji istotne znaczenie ma ocena przez sąd stanowiska podmiotu zobowiązanego co do tego, że projekt jednostki pomocniczej, przygotowany przez zewnętrzny podmiot, ma nie stanowić informacji publicznej.

Sąd dopuścił Sieć Watchdog do udziału w sprawie.

Co ważnego wynika z wyroku WSA w Gliwicach?

WSA w Gliwicach w wyroku z 8 czerwca 2017 r. (IV SAB/Gl 64/17)  uznał, że Burmistrz Mikołowa nie miał racji, nie udostępniając żądanego dokumentu i nie wywiązał się ze spoczywającego na nim obowiązku udostępnienia informacji.

Co do argumentu, że projekt statutu zostanie w przyszłości poddany konsultacjom społecznym sąd wskazał, że:

(…) organ powołuje się na konsultacje, które mają się odbyć w przyszłości, a więc w aktualnym stanie faktycznym nie występujące, co samo w sobie wyklucza ich wpływ na ocenę prawną sprawy.

Dalej zauważył, iż:

Z istoty zawartej umowy wynika przecież zamiar posłużenia się przez organ wykonawczy tym projektem w dalszym procedowaniu. Wykonawca umowy zastąpił w tym względzie pracę urzędników organu.

A także:

(…) samo przyjęcie przez organ projektu sfinansowanego z funduszy publicznych jest w tej mierze wystarczające do uznania tego projektu za informację publiczną (…)

Zatem gliwicki sąd zgodził się z tym, że projekt statutu jednostki pomocniczej (co można odnieść także do projektu statutu samej jednostki samorządu terytorialnego), przygotowany przez zewnętrzny podmiot, mieści się w zakresie prawa do informacji.

Wyrok WSA w Gliwicach jest prawomocny.

Łyżka dziegciu do tej beczki miodu

Jednak w wyroku sądu jest jedna myśl, która budzi wątpliwości:

Otóż nie można (…) przyjąć, że organ zobowiązany jest do udostępnienia materiałów wytworzonych przez wykonawcę w toku wykonywania umowy. Informację publiczną stanowi bowiem dopiero gotowy projekt statutu, a więc dokument który został przez organ zamówiony i stanowiący jednocześnie element procesu stanowienia prawa miejscowego.

a dalej:

Gdyby oni przygotowywali projekt statutu, to także informacji publicznej nie stanowiłby ich materiały robocze i poszczególne wersje, lecz dopiero efekt finalny w postaci projektu przyjętego przez organ wykonawczy, który w tym wypadku nadawałby mu cechy dokumentu urzędowego.

To oznacza, że sąd nie dał się przekonać, że społeczna kontrola procesu stanowienia prawa wymaga wglądu w poszczególne wersje tworzonego dokumentu oraz możliwości porównania jego poszczególnych wariantów (w kontekście wpływania na zmiany w projektowanym dokumencie).

Sąd nie odciął się od pomysłu uznawania pewnych informacji za „robocze” i, co więcej, uznał, że dopiero finalny projekt statutu będzie stanowił informację publiczną, a nie jego wcześniejsze wersje.

Z tymi poglądami będziemy się zapewne zmierzać w kolejnych podobnych sprawach.