Anonimowy wniosek o dostęp do informacji

Czy wniosek o udostępnienie informacji musi być podpisany?  

Dla niecierpliwych:

1. Zasadą jest, że wniosek o udostępnienie informacji nie musi być podpisany.
2. Jedynym wyjątkiem od tej reguły jest sytuacja, w której organ zmierza do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji.
3. Jeżeli organ bezpodstawnie pozostawia niepodpisany wniosek bez rozpoznania, to możliwe jest złożenie skargi na jego bezczynność.
4. Jeżeli wezwanie do uzupełnienia wniosku o podpis podyktowane jest zamiarem wydania decyzji administracyjnej, to konieczne jest zastosowanie się do niego. Na późniejszym etapie możliwe jest zakwestionowanie decyzji poprzez odwołanie lub skargę na decyzję.
   

Dlaczego wniosek nie musi być podpisany – kilka słów o odformalizowanej procedurze dostępu do informacji

Istotą prawa do informacji jest szybkie pozyskanie interesujących nas danych, tu i teraz, bez zbędnej zwłoki. Uregulowana w Ustawie o dostępie do informacji publicznej (UDIP) procedura zawiera wiele zapisów, które, przynajmniej w założeniu, mają sprzyjać realizacji tego celu. Regulacja jest odformalizowana i uproszczona. Wskazuje ona jedynie, że informacja, która nie została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Nie wyszczególnia żadnych wymagań formalnych, które wnioskodawca miałby spełniać, by jego pytania doczekały się odpowiedzi.

Ustawa nie wymaga także, aby wniosek był opatrzony podpisem. Wręcz przeciwnie – zgodnie z art. 2 ust. 1 UDIP prawo do informacji przysługuje każdemu, a co więcej w myśl art. 2 ust. 2 UDIP od osoby korzystającej ze swojego prawa nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Oznacza to, że tożsamość wnioskodawcy nie powinna mieć żadnego znaczenia dla sposobu rozpatrzenia wniosku.

Zasada, zgodnie z którą wniosek o udostępnienie informacji, co do zasady, nie musi być podpisany, nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych większych wątpliwości. Jak słusznie podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny:

(…) wniosek składany w trybie UDIP co do zasady nie musi odpowiadać żadnym specjalnym wymogom formalnym, o ile jego skutkiem jest udzielenie żądanej informacji publicznej, a więc czynność materialno-techniczna. (…) W konsekwencji za skuteczny przyjmuje się wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który nie został podpisany lub przesłany pocztą elektroniczną (e-mail) i to nawet w sytuacji, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis.

Niekiedy w orzecznictwie prezentowane jest błędne stanowisko, zgodnie z którym co prawda wnioskodawca nie jest zobowiązany do opatrzenia wniosku podpisem, ale nie oznacza to, że jest on zwolniony z podania swoich danych. Wedle tego poglądu wniosek nie musi być podpisany, ale jednocześnie nie może być anonimowy.

Stanowisko to zostało zaprezentowane m.in. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi:

(…) o ile oczywiste jest, że przepisy omawianej ustawy wprowadzają minimum formalizmu w zakresie procedury wnioskowej, o tyle złożony wniosek musi zawierać co najmniej te elementy, które umożliwią udzielenie żądanej informacji względnie – wydanie i doręczenie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia żądanej informacji. Oczywiste jest zatem, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może być anonimowy. Niezależnie więc od formy jego wniesienia winien zawierać wskazanie imienia i nazwiska (ewentualnie nazwy) wnoszącego oraz jego adres i treść żądania. W przypadku przesłania zapytania pocztą elektroniczną nie jest konieczne użycie podpisu elektronicznego, jednakże nie zwalnia to wnioskodawcy ze wskazania imienia i nazwiska (w przypadku osób fizycznych) oraz adresu, w tym także poczty elektronicznej, na który winna być przesłana informacja.

Z tego rodzaju poglądem nie sposób się zgodzić. Po pierwsze nie ma żadnych podstaw, aby twierdzić, że udostępnienie informacji możliwe jest wyłącznie wtedy, gdy wnioskodawca ujawni swoje dane. Wręcz przeciwnie, jak wskazałem już na wstępie, prawo do informacji przysługuje każdemu, a tożsamość wnioskodawcy w żaden sposób nie wpływa na sposób rozpatrzenia wniosku. Po drugie tego rodzaju wymóg jest nieracjonalny z uwagi na to, że adresat wniosku pozbawiony jest jakichkolwiek narzędzi, które umożliwiłyby sprawdzenie prawdziwości podanych w ten sposób danych. Tego rodzaju żądanie nie ma zatem merytorycznych i proceduralnych podstaw. Podkreśla to także Naczelny Sąd Administracyjny, który jednoznacznie wskazuje:

(…)w przepisach UDIP brak jest nakazu podawania przez wnioskodawcę swoich danych osobowych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej można równie dobrze złożyć anonimowo, poprzez email. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej.

(…) nietrafne jest stanowisko, że niepodpisany wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony drogą email nie identyfikuje jego autora. Identyfikatorem jest właśnie adres email, z którego nadano wniosek. To, że adres email nie odzwierciedla imienia i nazwiska, (nazwy) autora wniosku, nie oznacza, że pozbawiony jest cech identyfikujących.

Zasadą jest, że wniosek o udostępnienie informacji nie musi być podpisany. Nie ma także podstaw do żądania, aby wnioskodawca podał w nim swoje dane. W pełni dopuszczalne jest wnioskowanie w sposób anonimowy.

Co zrobić, jeżeli organ nie rozpatruje anonimowych wniosków?

Jeżeli organ odmawia rozpatrzenia anonimowego wniosku, a w szczególności ignoruje go, nie nadaje mu odpowiedniego biegu lub informuje o pozostawieniu go bez rozpoznania, to dopuszcza się bezczynności. W takiej sytuacji możliwe jest złożenie do sądu administracyjnego skargi na jego bezczynność. Jeżeli tego rodzaju sytuacja nagminnie się powtarza, to jest to przesłanka do uznania bezczynności za mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenia tak postępującemu organowi grzywny. Niestety Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (PPSA), które reguluje procedurę składania skarg na bezczynność, nie przewiduje możliwości złożenia anonimowej skargi. Na etapie postępowania sądowoadministracyjnego konieczne jest ujawnienie swojej tożsamości i opatrzenie skargi podpisem.

Wyjątek od reguły, czyli kiedy wniosek o udostępnienie informacji musi zostać podpisany

Dostęp do informacji następuje w odrębnej i odformalizowanej procedurze. Od reguły tej istnieje jednak wyjątek. W myśl art. 16 UDIP odmowa udostępnienia informacji następuje w formie decyzji administracyjnej. W procesie jej wydawania zastosowanie znajduje Kodeks postępowania administracyjnego (KPA). Jeżeli więc w toku postępowania organ będący adresatem wniosku uzna, że w sprawie zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji i wydania decyzji administracyjnej, to postępowanie traci swój odformalizowany charakter, a konieczne staje się stosowanie przepisów KPA. Jedną z konsekwencji takiego stanu rzeczy jest obowiązek podpisania wniosku.

Jak wskazuje m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu:

 (…) choć – co do zasady – ustawodawca dla wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych (poza utrwaleniem go w postaci pisemnej), to sytuacja ta ulega jednak istotnej zmianie z chwilą, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie – organ rozpatrujący wniosek o udostępnienia informacji publicznej dojdzie do przekonania o konieczności załatwienia tego wniosku przez wydanie decyzji administracyjnej (odpowiednio: „rozstrzygnięcia”, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 u.d.i.p.). Wówczas bowiem wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi już spełniać wymogi określone w art. 63 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego.

Z uwagi na to postępowanie w sprawie dostępu do informacji określane jest niekiedy mianem „hybrydowego”. Inicjowane jest ono w odformalizowanej procedurze, która nie wymaga podpisania wniosku, ale niekiedy może się ono przekształcić w postępowanie sformalizowane, które wymaga uzupełnienia pierwotnego braku i podpisania wniosku na późniejszym etapie. Zgodnie z przeważającym orzecznictwem sądów administracyjnych wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji w stosunku do niepodpisanego wniosku, skutkuje jej nieważnością (tak m.in.: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2018 r. I OSK 758/16).

Jeżeli zatem po złożeniu anonimowego wniosku jego adresat informuje o zamiarze wydania decyzji administracyjnej i w związku z tym wzywa do uzupełnienia wniosku o podpis, to konieczne jest zastosowanie się do takiego wezwania. W przeciwnym razie wniosek pozostanie nierozpatrzony. W takim przypadku nie składamy skargi na bezczynność. W pierwszej kolejności należy doprowadzić do uzupełnienia braków i wydania decyzji administracyjnej. Tego rodzaju decyzję można następnie zakwestionować poprzez złożenie odwołania lub skargi na decyzję.