Czy można nadużywać prawa do informacji? – analiza regulacji prawnych

Jednym z najbardziej istotnych problemów dostępu do informacji publicznej, jakie pojawiły się w ostatnich latach, jest tzw. nadużycie prawa do informacji publicznej. Choć trudno szukać tego pojęcia w ustawie o dostępie do informacji publicznej, zdarza się, że wnioskodawca nie otrzymuje odpowiedzi na swoje pytania, ponieważ organ uznał, że nadużywa prawa do informacji (bo na przykład po raz kolejny wysłał wniosek). Taka przesłanka ograniczenia prawa do informacji pojawia się także w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych.

Ten stan rzeczy prowokuje pytania: czy dopuszczalne jest ograniczenie prawa do informacji bez wyraźnej podstawy ustawowej? W jakich sytuacjach je stosować? Jeśli prawa do informacji można „nadużyć”, to jak rozpoznać takie nadużycie?

Aby spróbować udzielić choć wstępnej odpowiedzi na tę wątpliwości, Paula Kłucińska, Szymon Dubiel i Piotr Rzekiecki przygotowali analizę zjawiska „nadużycia prawa do informacji”, którą opublikowaliśmy pod koniec zeszłego roku. Teraz, chcąc Państwu przybliżyć tę ważną publikację, w kolejnych tygodniach będziemy prezentować jej fragmenty.  W pierwszej kolejności prezentujemy fragment podsumowujący część teoretyczną analizy, który skupia się na regulacjach prawnych mogących potencjalnie nawiązywać do konstrukcji nad­użycia prawa, a także publikacjach naukowych poświęconych temu zagadnieniu i innych materiałach pojawiających się w przestrzeni publicznej, które dotykają tematu nadużywania prawa do informacji. Zainteresowanych szerszym omówieniem opisanych poniżej zagadnień odsyłamy do analizy, w której znajdują się również linki do wymienianych w tekście przepisów i publikacji. Nim jednak przejdziemy do podsumowania, kilka słów o samym pojęciu nadużywania.

Czym jest nadużywanie?

O nadużywaniu prawa do informacji wypowiadano się już na wiele sposobów, rozpoczynając od działalności orzecz­niczej sądów administracyjnych oraz prasy opisującej wybrane wyroki, poprzez badania i publikacje naukowe, aż po apele w sprawie uregulowania tego zjawiska, materiały szkoleniowe czy analizy krytyczne.

Formalnie dyskusja toczy się poza sferą obowiązującego prawa, jako że pojęcia nadużywania nie zna ani polska Kon­stytucja ani Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Poprzestanie na tym stwierdzeniu byłoby jednak niesatysfak­cjonujące, ponieważ w praktyce nadużywanie jest stosowane jako pełnoprawna przesłanka ograniczająca dostęp do informacji. Wydaje się, że w wielu środowiskach przeważa przekonanie, że pojęcie to należałoby włączyć do przepisów ustawy.

Rozważania o nadużywaniu łączy często ta sama refleksja, mianowicie że należy używać tego określenia z ostrożno­ścią i wprowadzić je do aktu normatywnego w taki sposób, aby miało zastosowanie w wyjątkowych sytuacjach. Jak na razie nie pojawiło się jednak zbyt wiele konkretnych pomysłów, w jaki sposób do tego doprowadzić, podczas gdy materia jest szczególnie trudna do ujęcia choćby dlatego, że mowa o przepisach dopuszczających kolejne ograniczenie prawa człowieka. Sytuację komplikują dodatkowo czynniki społeczne i instytucjonalne – przykładowo punkt widzenia obywatelek i obywateli, którym utrudnia się dostęp do informacji, może różnić się od perspektywy urzędniczek i urzęd­ników udostępniających te informacje w ramach dodatkowych obowiązków. W zależności od osób (grup, podmiotów, instytucji) którym poświęci się uwagę, prawdopodobnie inne będą podnoszone przez nie problemy i postulaty zmian w przepisach jawnościowych.

Żywa dyskusja nad nadużywaniem nie idzie w parze z oceną przeszło dwudziestoletniego funkcjonowania przepisów o dostępie do informacji publicznej. Nie wiemy, co działa, a co należałoby poprawić/zmienić i czy rzeczywiście istnieje uzasadniona potrzeba podjęcia prac legislacyjnych nad uregulowaniem kwestii związanych z nadużywaniem prawa do informacji. Temat nie został zbadany także w innych obszarach, wykraczających poza ścisłe ramy prawa. Propozycję potencjalnego rozwiązania powinna poprzedzić między innymi ocena skutków społecznych obejmująca głos wszyst­kich zainteresowanych środowisk.

Nasza analiza z pewnością nie wyczerpuje tematu i wymaga dalszego pogłębienia. Liczymy jednak, że przed­stawione w nim rekomendacje przyczynią się do rozprawienia z wątkiem nadużywania w Polsce.

Nadużywanie prawa do informacji w Polsce

1) Do krajowych przepisów związanych z prawem do informacji należy Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (art. 54, art. 61, art. 74 ust. 3) oraz ustawy gwarantujące tryb realizacji tego prawa, a więc ustawa o dostępie do informacji pu­blicznej, regulaminy Sejmu i Senatu, a także ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Do tego dochodzi jeszcze podyk­towany dyrektywą unijną tryb dostępu do informacji sektora publicznego z Ustawy o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego.

2) Polskę obowiązują przepisy prawa międzynarodowego i wspólnotowego przewidujące gwarancje prawa do infor­macji. Do najważniejszych dokumentów należy Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych, Konwencja o dostępie do informacji, udziale spo­łeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska oraz Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Aktem fundamentalnym, choć mającym charakter obowiązującego prawa zwy­czajowego, jest Powszechna Deklaracja Praw Człowieka.

3) Podobnie jak inne prawa, prawo do informacji podlega ograniczeniom. Ich ustanowienie i stosowanie zabezpieczo­no jednak pewnymi warunkami. Po pierwsze, każde ograniczenie prawa do informacji należy uregulować w ustawie, a zgodnie ze standardami międzynarodowymi wszystkie te ograniczenia powinny wynikać z ustawy poświęconej do­stępowi do informacji. Po drugie, wprowadzenie ograniczeń może nastąpić wyłącznie ze względu na przesłanki okre­ślone w art. 61 ust. 3 Konstytucji. Po trzecie, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji każde ograniczenie może być ustanowio­ne tylko wtedy, gdy jest konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony jednej z dopuszczalnych przesłanek oraz gdy nie narusza istoty tego prawa. Dodatkowo ze standardów międzynarodowych wynika, że na etapie stosowania prawa, wszelkie jego ograniczenia powinny zostać poprzedzone przez podmioty zobowiązane testem szkody i testem interesu publicznego.

4) W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie wprowadzono przesłanki umożliwiającej ograniczenie prawa do informacji ze względu na nadużywanie tego prawa.

5) Zjawisko nadużywania prawa do informacji jest zestawiane z przepisami poświęconymi dostępowi do informacji o środowisku, w których mowa o możliwości odmowy udostępnienia informacji, gdy wniosek jest w sposób oczywisty niemożliwy do zrealizowania lub wniosek jest sformułowany w sposób zbyt ogólny. Nadużywanie bywa też zestawiane z konstrukcją nadużycia prawa podmiotowego z art. 5 Kodeksu cywilnego, a także z nadużyciem prawa do sądu.

6) Z przeglądu ok. 20 publikacji naukowych wynika, że pojęcie nadużywania prawa do informacji oraz przesłanka od­mowy udostępnienia informacji ze względu na nadużywanie nie wynika z ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale istnieje w obrocie prawnym za sprawą koncepcji teoretycznej oraz jej zastosowania przez sądy administracyjne. Większość autorek i autorów skoncentrowało się na opisaniu zachowań uznanych za spełniające kryteria nadużywa­nia. Część przyjęła również, że takie zjawisko istnieje i stanowi zagrożenie dla podmiotów zobowiązanych. W części publikacji uznano, że nadużywanie należy uregulować prawnie, choć z niektórych wynika odmiennie, że ocenę naduży­wania należy pozostawić, jak dotychczas, sądom administracyjnym.

7) W większości przejrzanych publikacji naukowych za dane świadczące o istnieniu zjawiska nadużywania prawa do informacji potraktowano opisy spraw rozpatrywanych przez sądy administracyjne. W niektórych artykułach powoła­no się na ankietę dotyczącą potrzeb szkoleniowych z zakresu prawa do informacji, przeprowadzoną w Narodowym Instytucie Samorządu Terytorialnego. Prawie 65% urzędniczek i urzędników zadeklarowało, że w pierwszej kolejności potrzebują szkolenia z zakresu nadużywania prawa do informacji. W innym artykule powołano się na przegląd syste­mów informatycznych dwóch sądów administracyjnych, z którego miało wynikać, że 20% wszystkich spraw z zakresu informacji publicznej pochodzi od osób, które wniosły do sądu kilkadziesiąt skarg. Z kolei współautorzy projektu ,,Mo­del regulacji jawności i jej ograniczeń w demokratycznym państwie prawnym’’ powołali się na wyniki ankiety przepro­wadzonej w 2014 r. wśród pracowników urzędów.

8) W większości przejrzanych publikacji naukowych nie przedstawiono konkretnej propozycji uregulowania przesłanki nadużywania prawa do informacji oraz procedury załatwienia wniosku uznanego za nadużywanie. Najczęściej przyj­mowano, że w obecnym stanie prawnym nadużywanie wywodzi się z informacji przetworzonej i jego zaistnienie ocenia sąd administracyjny. Potencjalne wprowadzenie regulacji nadużywania wiązano z koniecznością rozważenia potrzeby powołania niezależnego organu nadzorującego przestrzeganie prawa do informacji, który mógłby ustalić precyzyjne standardy stosowania klauzuli nadużycia, a także wprowadzenia testu szkody i testu interesu publicznego. Współau­torka projektu ,,Model regulacji jawności i jej ograniczeń w demokratycznym państwie prawnym’’ zaproponowała zaś ustanowienie przepisu umożliwiającego odmowę dostępu do informacji publicznej ze względu na istotne zakłócenie pracy podmiotu zobowiązanego oraz w przypadku składania wniosków seryjnych. Odmowa ta miałaby przybrać po­stać decyzji administracyjnej.

9) W literaturze co do zasady nie zajmowano jednoznacznego stanowiska w sprawie sposobu rozpatrzenia wniosku uznanego za nadużywanie, ale w jednej z publikacji wyraźnie sprzeciwiono się uznawaniu takich wniosków za niedo­tyczące informacji publicznej. W tej samej publikacji uznano, że w obecnym stanie prawnym jedynym rozwiązaniem, które nie narusza istoty prawa do informacji, jest wykorzystywanie instrumentów procesowych w wyjątkowych przy­padkach. Mowa o ocenie charakteru bezczynności organu, możliwości tzw. miarkowania kosztów, ocenie zasadności wymierzenia grzywny za nieprzekazanie sprawy do sądu czy też zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej oraz rozpatrywaniu wniosków o prawo pomocy.

10) Wątek nadużywania prawa do informacji poruszano także w artykułach opisujących konkretne wyroki sądów admi­nistracyjnych, na stronach kancelarii prawnych oraz na szkoleniach poświęconych nadużywaniu czy jako element szko­leń z dostępu do informacji. Dotychczas takie szkolenia kierowano przede wszystkim do osób zatrudnionych w urzę­dach jednostek samorządu terytorialnego, sądów, jak również do parków narodowych.

11) Postulaty dotyczące nadużywania prawa do informacji pojawiały się także w stanowiskach organizacji samorządo­wych oraz petycjach kierowanych do Sejmu. Jak dotąd petycje te nie przerodziły się w prace legislacyjne. Biuro Analiz Sejmowych sporządziło negatywną opinie w zakresie konieczności uregulowania nadużywania w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W 2021 r. Komisja do Spraw Petycji skierowała jednak dezyderat do Ministra Sprawiedliwości w sprawie wyrażenia opinii dotyczącej jednej z petycji oraz wskazania, czy do ministerstwa dotarły sygnały o naduży­ciach dostępu do informacji publicznej.