Nadużywanie prawa do informacji w orzecznictwie sądów administracyjnych

Jednym z najbardziej istotnych problemów dostępu do informacji publicznej, jakie pojawiły się w ostatnich latach, jest tzw. nadużycie prawa do informacji publicznej. Choć trudno szukać tego pojęcia w ustawie o dostępie do informacji publicznej, zdarza się, że wnioskodawca nie otrzymuje odpowiedzi na swoje pytania, ponieważ organ uznał, że nadużywa prawa do informacji (bo na przykład po raz kolejny wysłał wniosek). Taka przesłanka ograniczenia prawa do informacji pojawia się także w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych.

Ten stan rzeczy prowokuje pytania: czy dopuszczalne jest ograniczenie prawa do informacji bez wyraźnej podstawy ustawowej? W jakich sytuacjach je stosować? Jeśli prawa do informacji można „nadużyć”, to jak rozpoznać takie nadużycie?

Aby spróbować udzielić choć wstępnej odpowiedzi na tę wątpliwości, Paula Kłucińska, Szymon Dubiel i Piotr Rzekiecki przygotowali analizę zjawiska „nadużycia prawa do informacji”, którą opublikowaliśmy pod koniec zeszłego roku. Teraz, chcąc Państwu przybliżyć tę ważną publikację, w kolejnych tygodniach będziemy prezentować jej fragmenty. W pierwszej części przedstawiliśmy analiza regulacji prawnych dotyczących nadużywania prawa do informacji.

W drugiej części opracowania piszemy o nadużywaniu prawa do informacji w kontekście orzeczeń sądów administracyjnych, prezentując w punktach ogólne informacje na ten temat. W kolejnych tygodniach będziemy publikować analizy konkretnych wyroków.

Sądy administracyjne o nadużywaniu prawa do informacji

Jak wynika z poprzedniej części opracowania, koncepcja teoretyczna nadużywania prawa do informacji została przeniesiona do praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych. Dlatego na potrzeby tej publikacji dokonano przeglądu ok. 285 orzeczeń sądów administracyjnych nawiązujących do ,,nadużycia’’ i ,,nadużywania’’ prawa do informacji, opublikowanych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.

Przegląd objął orzeczenia prawomocne i nieprawomocne wydane w 2023 r. (w przypadku orzeczeń nieprawomocnych także w styczniu i lutym 2024 r.).

1. Ze względu na anonimizację orzeczeń, z przeważającej ich części nie wynikało jasno, kim była osoba skarżąca (poza tym, że była to osoba fizyczna). Pozostałe identyfikowalne przypadki dotyczyły spraw z wniosków organizacji społecznych, osób prowadzących działalność gospodarczą i spółek, osób pozbawionych wolności, radnych, związków zawodowych, osób reprezentujących środowisko naukowo-badawcze, nauczycielek i nauczycieli oraz dziennikarek i dziennikarzy.
2. Wśród zaskarżanych instytucji wyraźnie identyfikowalną grupę stanowiły organy jednostek samorządu terytorialnego, rzadziej zaś samorządowe jednostki organizacyjne, spółki komunalne, sądy i prokuratury czy organy policji. Największą grupę stanowiła natomiast kategoria potraktowana przez nas jako ,,inne’’ podmioty zobowiązane, obejmująca różnego rodzaju placówki niepubliczne, instytucje kultury i sportu, instytucje sanitarne i ochrony środowiska, organy służby więziennej oraz niektóre organy państwowe (np. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad).
3. W orzeczeniach prawomocnych zarzut nadużywania prawa do informacji pojawiał się najczęściej (choć z niewielką przewagą) jako zarzut bądź argument podnoszony na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Niewiele rzadziej na nadużywanie powoływały się organy, ale zagadnienia tego nie podejmował dalej sąd. W ok. 21% orzeczeń zarzut nadużywania pojawiał się zarówno w opisie stanu faktycznego (podnosił go organ), jak i w uzasadnieniu orzeczenia (odnosił się do niego sąd). W 13 sprawach o nadużywaniu wspomniał wyłącznie sąd. Inne przypadki dotyczyły nadużywania podnoszonego w kontekście wniosków o prawo pomocy, wymierzenia grzywny za nieprzekazanie skargi do sądu, zwrotu kosztów zastępstwa procesowego czy wniosku o wyłączenie sędziego.
4. W orzeczeniach nieprawomocnych nadużywanie prawa do informacji pojawiało się najczęściej zarówno w opisie stanu faktycznego sprawy, jak i w uzasadnieniu orzeczenia (62% spraw). W pozostałym zakresie do zestawienia doszły także przypadki ponownej oceny sprawy, która przeszła już wcześniej postępowanie sądowoadministracyjne i wróciła do sądu pierwszej instancji.
5. Zarzuty bądź argumenty podmiotów zobowiązanych w sprawie nadużywania prawa do informacji formułowano na różnych etapach postępowania – od samego początku (w odpowiedzi na wniosek), na etapie odpowiedzi na skargę, w zarzutach skargi kasacyjnej albo w jej uzasadnieniu, w kolejnym etapie postępowania (gdy sprawa przeszła już całe postępowanie sądowoadministracyjne i ponownie wróciła do sądu). Niektóre organy powoływały się na nadużywanie jako główną przesłankę ograniczającą dostęp do informacji publicznej, inne zaś traktowały nadużywanie jako argument przedstawiany ,,z ostrożności’’ lub ,,na marginesie’’.
6. Z orzecznictwa nie wynikało jasno, w jaki sposób należy traktować przesłankę nadużywania prawa do informacji (jako ograniczenie odnoszące się do przepisów materialnych czy postępowania) oraz jak przebiega ścieżka postępowania w sprawie nieudostępnienia informacji ze względu na nadużywanie. W orzecznictwie pojawiały się różnorodne stanowiska, w tym że wniosek stanowiący nadużycie w ogóle nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji, że nadużywanie wywodzi się z przepisu dotyczącego informacji przetworzonej, ale jego zastosowanie nie wymaga wydania decyzji administracyjnej oraz że zarzut skargi kasacyjnej w sprawie nadużywania należy oprzeć o naruszenie przepisów postępowania. W orzecznictwie nieprawomocnym silniej akcentowano, że posłużenie się przesłanką nadużywania prawa do informacji wymaga wydania decyzji administracyjnej.
7. Orzecznictwo nie było również jednolite co do postawienia granicy, po przekroczeniu której zarzut nadużywania nie może zostać ,,wtrącony’’ do sprawy przez organ. Regularnie jednak pojawiało się stanowisko, zgodnie z którym powołanie się na nadużywanie prawa do informacji na etapie odpowiedzi na skargę należy traktować jako nieskuteczne. Zdarzały się również przypadki, w których nie uwzględniano tego zarzutu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, gdy nadużywanie w ogóle nie było przedmiotem postępowania przed sądem pierwszej instancji.
8. Przegląd orzeczeń pokazał, że sądy oceniały nadużywanie przede wszystkim w kontekście intensywności działań wnioskodawcy (w tym działań rozumianych szeroko, czyli nieograniczonych do toczącego się postępowania), do wykorzystywania prawa do informacji w celach osobistych, na potrzeby prowadzenia innych postępowań czy w celu utrudnienia funkcjonowania podmiotu zobowiązanego. Niejednokrotnie wiązano nadużywanie ze sprawami o udostępnienie informacji przetworzonej oraz z pojęciem ,,interesu indywidualnego’’, powstałego również na skutek działalności orzeczniczej sądów. W niektórych przypadkach przyjęcie, że osoba zwracająca się z wnioskiem nadużywała prawa do informacji, pociągnęło za sobą złagodzenie odpowiedzialności organu za niewykonywanie swoich obowiązków. Przykładowo mogło to doprowadzić do stwierdzenia bezczynności bez rażącego naruszenia prawa.
9. Nadużywanie było stosowane przez sądy w sposób dowolny w tym sensie, że niejednokrotnie zbliżone okoliczności i kryteria prowadziły składy orzekające do odmiennych wniosków. Na ogół z opisów spraw nie wynikało, żeby sądy sięgały po inne dowody z dokumentów niż te, które przedstawił organ w odpowiedzi na skargę oraz załącznikach do tej odpowiedzi. Sądy raczej nie uwzględniały uzupełniających dowodów z dokumentów, choć w jednej sprawie uwzględniono taki wniosek płynący ze strony skarżącego.
10. Wydaje się, że sądy nie przychylały się do tych stanowisk organów, które były bardzo ogólne oraz oparte na przypuszczeniach. Zdarzały się jednak przypadki, w których uznając nadużywanie, po prostu powtórzono argumentację organu albo potwierdzono nadużywanie bez szerszego odniesienia się do okoliczności danej sprawy. Z przeglądanych wyroków nie wynika również, żeby sądy analizowały aktywność wnioskodawców w kontekście reagowania na nie przez organy (np. nie sprawdzano, czy wzrost liczby składanych pism nie wynikał przypadkiem z nieprawidłowego ich realizowania przez organy).