Jawność spółek komunalnych

Dopóki funkcjonują bez zastrzeżeń, nie zauważamy ich działalności. Są gdzieś w tle naszego codziennego życia, wywożąc śmieci, dostarczając wodę, prąd czy zapewniając transport. Mowa o spółkach komunalnych, o których zwykle mieszkańcy wiedzą bardzo mało. A gdy podejmą próbę zdobycia jakichś informacji, okazuje się to nie lada wyzwaniem, ponieważ transparentność zwykle nie jest mocną stroną spółek, które mają realizować zadania na rzecz lokalnych społeczności.

Jakie informacje o spółkach komunalnych podlegają udostępnieniu?

Spółki komunalne, choć nie są pojęciem ustawowym (ustawodawca posługuje się terminem spółki z udziałem jednostek samorządu terytorialnego), to w praktyce oznaczają spółki prawa handlowego z większościowym udziałem jednostek samorządu terytorialnego, powołane do realizacji zadań publicznych na rzecz lokalnych społeczności. Chodzi m.in. o gospodarkę odpadami komunalnymi, transport publiczny, wodociągi, kanalizację, ciepłownictwo czy targowiska.

Spółkę komunalną definiuje jej majątek, w większości lub w całości należący do jednostki samorządu terytorialnego. Głównym celem działania spółek komunalnych jest realizacja zadań publicznych gminy, przez dostarczanie podstawowych usług publicznych mieszkańcom. Należy tutaj podkreślić istotę terytorialności i lokalności spółek komunalnych, które mają służyć właśnie mieszkańcom.

Jako podmioty gospodarujące mieniem publicznym są zobowiązane do udzielania informacji publicznej – zarówno na mocy Konstytucji RP (art. 61), jak i ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.).

Zakres informacji posiadanych przez spółki komunalne, o które można pytać w trybie dostęp do informacji, jest bardzo szeroki. Są to m.in.:

• kwestie finansowe – dochody, wydatki, wynagrodzenia pracowników pełniących funkcje publiczne, koszty delegacji i marketingu;
• umowy zawierane z podmiotami zewnętrznymi;
• konkretne decyzje administracyjne;
• dokumentacja z przeprowadzonych kontroli;
• projekty budowlane będące częścią postępowań administracyjnych.

Mimo obowiązku informacyjnego, jawność działania spółek komunalnych nadal budzi zastrzeżenia. Raporty Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska wykazują niski poziom przejrzystości w tym zakresie. Najważniejsze wnioski badania przeprowadzonego w 2022 r. wskazują, że:

• 85% spółek prowadzi Biuletyn Informacji Publicznej, ale tylko 18% z nich publikuje w BIP-ie informacje o kontrolach zewnętrznych, a 3% o kontrolach wewnętrznych.
• 75% spółek prowadzi rejestry umów, 4% deklaruje ich publikacje, a prawdziwy odsetek jest jeszcze mniejszy.
• 9 na 10 spółek nie publikuje informacji na temat przyznawanych przez nie dotacji.
• Radni rzadko kontrolują spółki komunalne – jedynie 30% spółek zadeklarowało, iż w 2019 r. radni skorzystali z tych uprawnień.

Dlatego tak istotne jest korzystanie z prawa do informacji i wzmacnianie społecznej kontroli nad działalnością spółek komunalnych.

Obowiązek prowadzenia BIP

Spółki komunalne jako podmioty wykonujące zadania publiczne i dysponujące środkami publicznymi są zobowiązane do udostępniania informacji publicznej – przede wszystkim poprzez prowadzenie Biuletynu Informacji Publicznej (BIP). Obowiązek ten wynika z art. 8–9 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisów wykonawczych. BIP to podstawowy sposób publikacji informacji – łatwo dostępny, nieodpłatny i uniwersalny. Dzięki niemu obywatele mogą uzyskiwać informacje bez konieczności składania wniosków. Dobrze prowadzony BIP to także korzyść dla samej spółki – zmniejsza liczbę wniosków i buduje zaufanie społeczne.

W BIP powinny znaleźć się m.in.: podstawowe informacje o strukturze i zadaniach spółki, dane o osobach funkcyjnych, informacje o majątku i finansach, sprawozdania finansowe, wyniki kontroli oraz praktyczne informacje dotyczące załatwiania spraw przez obywateli. Publikowanie informacji powinno być kompletne i przejrzyste, a spółki mogą – i powinny – udostępniać więcej, niż wynika z minimum ustawowego.

Problemem pozostaje brak efektywnych mechanizmów egzekwowania obowiązku prowadzenia BIP-u i aktualizacji udostępnianych w nim danych. Sądy administracyjne nie rozpoznają skarg na brak lub wadliwe prowadzenie BIP-u, a ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje środków prawnych umożliwiających obywatelowi wyegzekwowanie publikacji informacji. Ogranicza to skuteczność społecznej kontroli. Pozostaje jedynie złożenie wniosku o udostępnienie informacji lub skargi na podstawie rozdziału VII kodeksu postępowania administracyjnego, których skuteczność bywa ograniczona.

Spółki komunalne a konflikt interesów radnych

Zatrudnianie radnych w spółkach komunalnych, choć zgodne z prawem, rodzi istotne dylematy etyczne i może prowadzić do konfliktu interesów. Przykłady ze Szczecina, Wrocławia czy Łodzi pokazują, że zjawisko to jest mocno rozpowszechnione. Radny pracujący w spółce miejskiej może bowiem brać udział w pracach nad uchwałami dotyczącymi jej finansowania, co stawia pod znakiem zapytania jego bezstronność i lojalność wobec mieszkańców.

Spółki komunalne to podmioty prawa handlowego, tworzone przez gminy dla realizacji zadań publicznych. Ich działalnością kieruje zarząd powoływany przez radę nadzorczą, której członków zwykle wskazuje wójt lub prezydent pełniący funkcję zgromadzenia wspólników (walnego zgromadzenia) w jednoosobowych spółkach jednostek samorządu terytorialnego. Rada gminy sprawuje nadzór pośredni nad spółkami – podejmowanymi uchwałami w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu, co obejmuje tworzenie i przystępowanie do spółek oraz rozwiązywanie i występowanie z nich, a także określanie zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez organ wykonawczy gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f i g u.s.g.) i przez kontrolę organu wykonawczego gminy. Jak więc widać, radny pracujący w spółce komunalnej znajduje się w sytuacji konfliktu interesów.

Prawo ogranicza możliwość łączenia mandatu radnego z niektórymi rolami w spółkach. Zgodnie z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym (dalej jako u.s.g.) radni nie mogą być członkami zarządów, rad nadzorczych ani pełnomocnikami spółek komunalnych. Zakaz nie obejmuje jednak zwykłego zatrudnienia (np. jako pracownik szeregowy), choć może ono budzić zastrzeżenia co do niezależności radnego. Przepis nie dotyczy również małżonków radnych – Trybunał Konstytucyjny uznał w tym zakresie ograniczenie za niezgodne z Konstytucją, choć ustawodawca nie dostosował jeszcze przepisów.

Co więcej, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek ani wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskali mandat. Zakaz ten obejmuje również zarządzanie taką działalnością oraz występowanie w jej imieniu jako przedstawiciel lub pełnomocnik (art. 24f ust. 1 u.s.g.).

Dodatkowo art. 24e u.s.g. zabrania radnym podejmowania zajęć podważających zaufanie do sprawowania mandatu, a art. 25a zakazuje udziału w głosowaniach, gdy sprawa dotyczy interesu prawnego radnego. Ograniczenia są jednak ogólne i wymagają indywidualnej oceny.

Kontrola obywatelska zatrudniania radnych w spółkach komunalnych jako szeregowych pracowników jest utrudniona, ponieważ nie ma bazy danych zawierającej takie informacje (informacje o członkach rad nadzorczych można znaleźć w wyszukiwarce Krajowego Rejestru Sądowego). Można się w tej sytuacji posiłkować oświadczeniami majątkowymi radnych, w których są wpisywane źródła dochodów, a więc miejsca zatrudnienia.

Zatrudnienie radnego w miejskiej spółce może skutkować brakiem skutecznej kontroli nad jej działaniami, szczególnie gdy radny unika zadawania trudnych pytań, obawiając się utraty pracy. Posady w spółkach mogą być też używane jako mechanizm politycznego nagradzania lojalnych radnych. Aby ograniczyć te zjawiska, kluczowe są: przejrzystość oświadczeń majątkowych, jawność działań spółek oraz świadomość społeczna co do roli i niezależności radnych.

Uprawnienia radnych i granice kontroli

Radni mają ustawowe uprawnienia informacyjne wobec spółek komunalnych – mogą żądać dokumentów, wstępu do siedzib i dostępu do materiałów tych podmiotów (art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Działanie to musi jednak uwzględniać ochronę dóbr osobistych i tajemnic prawnie chronionych. Uprawnienia te teoretycznie umożliwiają sprawowanie kontroli, lecz w praktyce często są ograniczane – np. przez formalistyczne wymogi, niechęć spółek do udzielania odpowiedzi lub unikanie udostępniania informacji przetworzonych.

Radni mogą także korzystać z interpelacji i zapytań, ale brak odpowiedzi nie podlega kontroli sądowej – w odróżnieniu od trybu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Choć formalnie mają prawo do informacji, to w praktyce ich skuteczność zależy od dobrej woli spółek i organów wykonawczych gminy.

Rada gminy dysponuje narzędziem w postaci komisji rewizyjnej, która może objąć spółki kontrolą, jednak jej uprawnienia są przedmiotem sporu. Część sądów i doktryny twierdzi, że spółki nie są gminnymi jednostkami organizacyjnymi, więc komisje nie mogą ich kontrolować. Inni – w tym Naczelny Sąd Administracyjny – stoją na stanowisku, że spółki komunalne podlegają kontroli, zwłaszcza gdy są w pełni własnością gminy. Mimo to w praktyce często uchwały o kontroli są unieważniane przez organy nadzoru.

Radni mogą więc oddziaływać na spółki tylko pośrednio – przez interpelacje, działania informacyjne, presję polityczną lub inicjatywy uchwałodawcze, np. dotyczące likwidacji spółki. W ostateczności – przy rażących naruszeniach – możliwe jest uruchomienie procedur karnych, np. z art. 231 kodeksu karnego (nadużycie uprawnień).

Podsumowanie

Spółki komunalne stanowią istotny element funkcjonowania samorządów – jest ich w Polsce bardzo wiele, a ich zadania obejmują kluczowe obszary życia mieszkańców, takie jak dostarczanie wody, odbiór odpadów, transport publiczny czy zarządzanie nieruchomościami. Mimo ich znaczenia dla lokalnych społeczności spółki te wciąż cechuje niski poziom przejrzystości – zarówno w zakresie finansów, jak i podejmowanych decyzji czy zasad zatrudniania. Brak dostatecznej jawności utrudnia skuteczną kontrolę społeczną, a zależności pomiędzy radnymi a spółkami oraz niewielkie uprawnienia kontrolne sprawiają, że spółki nie czują potrzeby zmian w tym zakresie. Dlatego szczególnie ważne jest wzmacnianie mechanizmów obywatelskiego nadzoru nad ich działalnością. Tylko transparentne funkcjonowanie tych podmiotów może budować zaufanie i zapewniać racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi.