Kryterium 4 metodologii RTI – omówienie wskaźnika i przegląd wzorcowych regulacji*

Kryterium 4 brzmi: Każdy (w tym osoby niebędące obywatelami i osoby prawne) ma prawo do składania wniosków o udzielenie informacji.

Wskaźnik ten, wraz z ośmioma innymi, należy do grupy kryteriów wyrażających zakres prawa do informacji w odniesieniu do podmiotów uprawnionych, podmiotów zobowiązanych, źródeł i rodzajów informacji podlegających udostępnieniu a także wpływu sposobu przechowywania informacji na ich dostępność.

Punktacja na podstawie wskaźnika 4 wygląda następująco: przyznaje się 0 punktów, jeśli prawo dostępu do informacji obejmuje jedynie mieszkańców lub obywateli; 1 pkt. – jeśli jest gwarantowane wszystkim osobom fizycznym i kolejny 1 pkt. za osoby prawne. Na 136 sklasyfikowanych państw (stan na dzień 12.10.2022) pełną realizacją tego wskaźnika może pochwalić się 75, w tym – teoretycznie – Polska. Przyjrzyjmy się zatem, jak ten wskaźnik jest realizowany w rodzimym prawie i dlaczego obejmuje więcej osób teoretycznie niż praktycznie.

Otóż osadzony w Konstytucji artykuł 61, ust. 1 głosi, że prawo do uzyskiwania informacji ma… obywatel. Zastanówmy się przez chwilę nad zasadnością tego, jakby nie patrzeć ograniczenia: co z obywatelami innych krajów? Dlaczego odmawiać im prawa do informacji, skoro przebywając na terenie Polski, stają się przedmiotem zainteresowania władz, urzędów? Dlaczego odmawiać im prawa do informacji, jeśli mieszkając tutaj bywają immanentną częścią społeczności lokalnych? Co z bezpaństwowcami? Czy oni nie zasługują na dostęp do informacji, do wiedzy? Co ze zrzeszeniami – organizacjami, stowarzyszeniami, innymi osobami prawnymi?

Na szczęście to akurat niekoniecznie stanowi faktyczny problem. Polska ustawa o dostępie do informacji publicznej przyznaje prawo do informacji każdemu, a że w tym kontekście oznacza to również osoby prawne, potwierdza praktyka i orzeczenia sądowe. Jednak użycie ograniczającego, ekskluzywnego pojęcia obywatel na poziomie ustawy zasadniczej, powoduje mylne wrażenie, że prawo do informacji niekoniecznie przysługuje wszystkim ludziom, że mogą być jakieś wyjątki od tego. A zasada ogólna obserwowana w praktyce jest taka, że jak mogą być wyjątki, to się wyjątki znajdują.

Zdarzają się zatem problemy – o czym szerzej traktują inne wskaźniki RTI – z uzyskaniem odpowiedzi na wniosek anonimowy, pomimo że ustawa nie wymusza samoidentyfikacji (skoro się nie podpisał, to jak stwierdzić, czy to obywatel?). Znane są też przypadki nieudostępniania informacji publicznej osobom nieletnim. Jedna z takich spraw czeka na rozpatrzenie przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka.

Przykłady można mnożyć, a powodów tych sytuacji jest wiele. Ogólniejsze sformułowanie na poziomie Konstytucji nie usunęłoby wszystkich przeszkód, ale stanowiłoby wzmocnienie pozycji zwykłego człowieka w zabiegach o należną mu informację. Zamknijmy ten wątek spostrzeżeniem, że Polska nie jest jedynym krajem, w którym doszło do tego typu rozziewu pomiędzy konstytucyjnym zasygnalizowaniem prawa do informacji a jego ustawowym uszczegółowieniem. Być może jest to kwestia chronologii powstawania i związanym z tym krzepnięciem demokracji w czasie oraz zwiększaniem świadomości prawnoczłowieczej.

Zerknijmy tymczasem na ciekawe przykłady z innych stron świata. Konstytucja Albanii przyznaje każdemu prawo do uzyskania informacji o działalności organów państwowych oraz osób pełniących funkcje publiczne. Dalej ustawa przypomina, że każda osoba korzysta z prawa dostępu do informacji publicznej, a osobę definiuje jako każdą osobę fizyczną lub prawną, miejscową lub zagraniczną, a także bezpaństwowców. Krótko, zwięźle, a jednocześnie bez niedopowiedzeń zostawiających pole do interpretacji. Warto też zwrócić uwagę na przepisy estońskie, które zapewniają dostęp do informacji każdej osobie w możliwie najszybszy i najłatwiejszy sposób. Sformułowania typu każdy, każda osoba, ktokolwiek, albo nawet ujęcia bezosobowe powtarzają się w wielu prawodawstwach, uznawanych w tym obszarze za wzorcowe. Pojęcie osoby, bywa dodatkowo definiowane w sposób niebudzący wątpliwości.

Zasadniczo, o ile osoby prawne często bywają wzmiankowane wprost, jako podmioty uprawnione do uzyskania informacji, o tyle rzadziej spotyka to obcokrajowców, czy wspomniane w prawodawstwie Albanii osoby nieposiadające obywatelstwa (spośród państw ocenionych maksymalnie w omawianym wskaźniku o tych ostatnich „pamięta” bodaj jeszcze tylko Tadżykistan). Niemniej obcokrajowców wymieniono explicite między innymi w Chorwacji, Czarnogórze, Serbii, Nikaragui, Jemenie, czy Liberii.

Przepisy w ostatnim z wymienionych krajów zasługują na szersze omówienie. Otóż w Liberii pod pojęciem osoby rozumie się każdą osobę fizyczną, osobę prawną (tu wymieniono szczegółowo różne rodzaje przedsiębiorstw), jednostkę nieposiadającą osobowości prawnej, ale także rząd lub dowolną publiczną instytucję (inaczej niż w Polsce, gdzie orzecznictwo jasno wyklucza taką możliwość, a urzędy komunikują się między sobą na podstawie odrębnych przepisów)! W ten sposób z prawa do informacji tworzy się wspólne dobro, wspólny zasób, z którego korzyści czerpią wszyscy. I dalej w tym duchu każda osoba w Liberii, niezależnie od obywatelstwa lub miejsca zamieszkania, może wnioskować, otrzymywać, powielać i zatrzymywać wszelkie informacje.

W niektórych krajach wzmocniono inkluzywność prawa do informacji poprzez podkreślanie braku dyskryminowania na takim, czy innym tle. I tak w Kosowie prawo dostępu do dokumentów publicznych należy do wszystkich osób w ten sam sposób i w równym stopniu, a instytucje publiczne nie mogą faworyzować jednej osoby w korzystaniu z prawa dostępu do dokumentów, jednocześnie dyskryminując inne. W Urugwaju dostęp do informacji publicznej jest prawem wszystkich osób, bez dyskryminacji ze względu na narodowość lub charakter wnioskodawcy. A w Meksyku wprost zakazana jest wszelka dyskryminacja, która osłabia lub unieważnia przejrzystość lub dostęp do informacji publicznej będącej w posiadaniu podmiotów zobowiązanych.

Powyższe przepisy wybrzmiewają nader interesująco w kontekście znanych z naszego podwórka i wcale nierzadkich sytuacji, kiedy to wnioski o informację składane przez zwykłych obywateli (anonimowych bądź wysyłanych przez osoby niepełnoletnie nie wspominając) pozostają bez odpowiedzi dopóty, dopóki identycznego wniosku nie złoży jakaś bardziej wpływowa osoba (np. dziennikarka), albo organizacja, najlepiej znana i o ugruntowanej pozycji.

Wracając do przeglądu, bywa też, jak w przypadku Panamy, że wprost przyznaje się prawo do wnioskowania o informację w imieniu nie tylko swoim własnym, lecz nawet osoby trzeciej. Patrząc na lokalne realia, w których osoby z mniejszych samorządów często zwyczajnie nie chcą się wychylać i boją się wnioskować o informacje, żeby nie ściągać na siebie uwagi lokalnej władzy a z kolei wnioski wysyłane w ich imieniu przez osoby trzecie bywają zbywane żądaniem uzasadnienia, uznanie wprost prawa do pytania w imieniu trzeciej osoby wydaje się mieć dużo sensu. Podobnie jak podkreślenie, niczym w prawodawstwie Jemenu, że z faktu złożenia wniosku nie powinny wynikać wobec wnioskodawcy żadne konsekwencje prawne, aczkolwiek tu już wykraczamy poza zakres omawianego wskaźnika.

Podsumowując zatem: przykład Polski pokazuje, że od stosunkowo dobrego prawa do praktycznie działających regulacji droga daleka, a każda furtka działa tak, że klucze do niej pozostają w wyłącznej dyspozycji członków aparatu państwa et consortes. Z tej przyczyny dla ochrony prawa do informacji tak ważne jest silne umocowanie go w ustawie zasadniczej a potem konsekwentna realizacja poprzez ustawę. Prawo do informacji jest prawem człowieka i jako takie powinno dotyczyć wszystkich, bez wyjątku.

*Artykuł jest częścią cyklu, w którym bierzemy na warsztat poszczególne kryteria, inaczej wskaźniki metodologii RTI (Right To Information), przyglądamy się wzorcowym przykładom ich realizacji z różnych stron świata i odnosimy to do naszych lokalnych problemów z jawnością. Metodologia RTI zawiera 61 kryteriów, na podstawie których oceniana jest siła ram prawnych danego państwa w obszarze zapewnienia prawa do informacji (więcej tutaj).

** Filolog klasyczny z wykształcenia, analityk z zawodu, działacz społeczny z potrzeby. Poza tym nałogowy jawnoholik. Postrzega prawo do informacji jako fundamentalne.