Na kłopoty Strasburg? Niestety nie zawsze.

Gdy przegrywamy ważną sprawę, zawsze pojawia się nadzieja, że sprawiedliwość przywróci Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPC). Niestety, w wielu wypadkach szanse na to są niewielkie. Trybunał jest przeładowany sprawami, część decyzji podejmuje w nieprzejrzysty sposób. Dlatego należy szukać innych sposobów egzekwowania prawa, nie rezygnując jednak ze zwracania się do ETPC. Bo wciąż Strasburg stanowi szansę. Dobrze jest jednak wiedzieć, jakie ograniczenia możemy napotkać.

Dzięki uprzejmości European Human Rights Advocacy Centre – jednej z organizacji pomagających w sprawach przez Trybunałem – możemy przedstawić Wam artykuł opublikowany w Strasburg Observers o jednym z takich ograniczeń –  postępowaniu ugodowym.

Autorką artykułu jest Jessica Gavron, Dyrektorka ds. prawnych w European Human Rights Advocacy Centre

Więcej o działaniach tej organizacji przeczytacie na Facebooku i Twitterze.

***

Nowy etap postępowania ugodowego przed Trybunałem w Strasburgu – podatek od bezprawia?

14 listopada 2019; procedura wniesienia skargi, artykuł 39, rozstrzygnięcia polubowne

Jessica Gavron, Dyrektor ds. Prawnych, Europejskie Centrum Doradztwa w Zakresie Praw Człowieka, Londyn

Powszechnie wiadomo, że Europejski Trybunał Praw Człowieka jest pod ogromną presją, aby zredukować liczbę rozpatrywanych spraw, których jest obecnie prawie 60 000. W tym celu Trybunał zwiększa liczbę spraw rozstrzyganych polubownie oraz poprzez jednostronne deklaracje, zaś w styczniu 2019 zaczął testować nowy obowiązkowy 12-tygodniowy etap postępowania ugodowego. Celem nowego etapu jest szybkie i skuteczne rozstrzyganie spraw we wczesnej fazie i na poziomie krajowym, co umożliwi przeniesienie części obciążeń związanych z liczbą rozpatrywanych spraw na Umawiające się Państwa. Rozstrzygnięcia polubowne mogłyby doprowadzić do zakończenia wielu oczekujących spraw oraz mają tę potencjalną zaletę, przy odpowiednim nadzorze, że umożliwiają zastosowanie bardziej zindywidualizowanych rozwiązań niż wynikające z prawomocnego wyroku. Mimo to dotychczasowe wdrażanie i przebieg tego nowego etapu dają powody do niepokoju zarówno prawnikom, jak i skarżącym w sprawach z zakresu praw człowieka.

Polubowne załatwienie sprawy jest od dawna obecne w postępowaniu przed Trybunałem i jest o nim mowa w Artykule 39 Konwencji i Artykule 62 Regulaminu Trybunału. Obowiązek akceptacji przez Trybunał zgodnie z Art. 39 sprawia, że rozstrzygnięcie w drodze polubownej nie jest prywatną sprawą stron, lecz wymaga nadzoru sądowego w celu zapewnienia, że rozstrzygnięcie takie odbywa się z poszanowaniem praw człowieka chronionych Konwencją. Przed wprowadzeniem nowego etapu, Trybunał w większości przypadków ograniczał się do poinformowania stron na etapie komunikacji o możliwości polubownego załatwienia sprawy i pozostawiał tę kwestię stronom. W niektórych sprawach z pewnych kategorii, głównie związanych z przewlekłością postępowania i warunkami w zakładach karnych, Trybunał wysuwał konkretną propozycje kwoty, którą uważał za właściwą dla załatwienia sprawy. Nowy etap rozszerza to podejście na inne przepisy Konwencji.

Moi koledzy Philip Leach i Nino Jomarjidze pisali już o potrzebie monitorowania, czy zobowiązania zawarte w rozstrzygnięciach polubownych i jednostronnych deklaracjach są realizowane. Natomiast niniejszy artykuł ocenia etap próbny nowej procedury z punktu widzenia skarżących i ich przedstawicieli.

Wybór spraw, w których Trybunał wysuwa konkretną propozycję

Jak dotąd opublikowano niewiele materiałów wskazujących, w jaki sposób Trybunał wybiera sprawy, w których sam wysuwa konkretną propozycję polubownego rozstrzygnięcia zgodnie z nową procedurą. Do tej pory Trybunał ograniczył się do krótkiego i niejasnego wskazania, w jakich okolicznościach taka propozycja nie byłaby jego zdaniem słuszna:

Na przykład sprawy podnoszące nowe kwestie, które nie były jeszcze nigdy rozpatrywane przez Trybunał lub sprawy, w których proponowanie rozstrzygnięcia polubownego byłoby z pewnych powodów niewłaściwe.

Europejskie Centrum Doradztwa w Zakresie Praw Człowieka (EHRAC) zostało zapewnione na spotkaniach z sędziami i przedstawicielami Trybunału, że Trybunał nie zaproponuje rozstrzygnięcia polubownego ani nie zaakceptuje jednostronnej deklaracji w sprawach, w których występują poważne nierozwiązane problemy systemowe. Harmonizuje to z orzecznictwem Trybunału dotyczącym deklaracji jednostronnych, zgodnie z którym wykreślając sprawę z wokandy na podstawie deklaracji jednostronnej, należy wziąć pod uwagę takie czynniki jak: charakter wniesionej skargi oraz ‘istotę i zakres środków podjętych przez pozwany Rząd w kontekście wykonania wyroków wydawanych przez Trybunał w poprzednich sprawach tego rodzaju oraz wpływ tych środków na bieżącą sprawę.’ (Tahsin Acar przeciwko Turcji § 76). Ważne jest też oczywiście samo sformułowanie Artykułu 39(1) Konwencji, zgodnie z którym polubowne załatwienie sprawy odbywa się „na zasadach poszanowania praw człowieka w rozumieniu Konwencji”.

Dokument z lutego 2019 sporządzony przez Kancelarię Komitetu Sterującego ds. Praw Człowieka (CDDH) wymienia pięć wyjątków od zasady wysunięcia konkretnej propozycji rozstrzygnięcia polubownego: kiedy skarga i) może mieć charakter ‘wątpliwy’ w świetle orzecznictwa Trybunału; ii) podnosi nowe kwestie, które nie były jeszcze rozpatrywane; lub iii) jest wrażliwa politycznie i/lub medialnie; lub iv) ustalenie kwoty jest trudne z uwagi na możliwość istnienia szkody finansowej, wymagającej skomplikowanych lub spekulatywnych obliczeń; lub v) z pewnych względów, zwłaszcza jeśli wymaga tego poszanowanie praw człowieka, Sprawozdawca, Przewodniczący lub Izba nie chcą, aby wysunięto konkretną propozycję rozstrzygnięcia polubownego. Zauważamy, że poważne lub systemowe naruszenia praw nie znalazły się na tej liście, chyba że założymy ich przynależność do ostatniego spośród podanych wyjątków.

Pomimo tego oraz wobec braku jasnych opublikowanych wskazówek, w praktyce wydaje się, że nie ma spójnej metody ani konsekwencji w Sekcjach Trybunału jeśli chodzi o wybór spraw, w których Trybunał sam wysuwa propozycję polubownego rozstrzygnięcia na nowym etapie. EHRAC występuje w szerokim zakresie spraw przed Trybunałem przeciwko Rosji, Ukrainie, Gruzji, Armenii i Azerbejdżanowi, wraz ze swoimi partnerami – prawnikami z tych regionów. W ramach naszych doświadczeń, Trybunał wysuwał propozycje ex gratia w odniesieniu do tego samego Państwa umawiającego się w sprawie z zakresu prawa do życia dotyczącej przemocy domowej skutkującej kobietobójstwem oraz w szeregu spraw dotyczących złego potraktowania przez funkcjonariusza państwowego, ale nie w sprawie z zakresu praw majątkowych, dotyczącej konfiskaty traktora. Trybunał nie podaje powodów swoich decyzji co do wyboru (lub odrzucenia) tych konkretnych spraw jako nadających się do polubownego załatwienia. Czynniki, które Trybunał powinien wziąć pod uwagę, to: fakt, że sprawy z zakresu prawa do życia oraz przypadków tortur, w których sprawcami są funkcjonariusze państwa, stanowią najpoważniejsze pogwałcenia praw człowieka; że przeciwko danemu państwu toczą się sprawy o kobietobójstwo, co wskazuje, że problem z ochroną praw może być systemowy; oraz że istnieje grupa podobnych spraw dotyczących przemocy ze strony funkcjonariuszy państwa, znajdująca się pod zwiększonym nadzorem Komitetu Ministrów, którego ostatnia decyzja zidentyfikowała problem nieskutecznego dochodzenia w sprawach złego traktowania przez funkcjonariuszy państwa. Natomiast fakt, że sprawa majątkowa dotycząca konfiskaty traktora nie została uznana przez Trybunał za nadającą się do rozstrzygnięcia polubownego zwraca uwagę na niekonsekwencję tego procesu.

Właściwe rozstrzygnięcie

Gdy Trybunał zdecyduje, że sprawa nadaje się do załatwienia polubownego w ramach nowego etapu postępowania ugodowego, wtedy wysuwa konkretną propozycję. Jej warunki przedstawione są w dołączonym liście pro forma w imieniu przedstawiciela Rządu oraz w liście akceptującym w imieniu przedstawiciela skarżącego – oba listy wymagają jedynie podpisu. Nie wskazuje się ani nawet nie sugeruje, że jest to tylko punkt wyjścia. Ponadto list nie podaje żadnych wskazówek dla skarżącego ani dla strony rządowej.

A zatem, co właściwie Trybunał uważa za właściwe rozstrzygnięcie np. w sprawie skarżącego, który został brutalnie pobity przez policjantów? Jak dotąd, wszystkie bez wyjątku propozycje rozstrzygnięć polubownych wysuwane przez Trybunał w ramach nowego etapu, z którymi mieliśmy do czynienia, w tym w sprawach dotyczących tortur i prawa do życia, polegały jedynie na płatności ex gratia bez przyznawania się do jakichkolwiek naruszeń. Płatność ex gratia, jak dobrze wiedzą prawnicy, jest to z definicji płatność bez przyznawania się do winy, która nie uznaje związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy wypłatą a doznanymi krzywdami lub działaniami, które je spowodowały. Dlatego nie stanowi ona nawet rekompensaty. Przyjmując, że taka propozycja wyraża opinię Trybunału co należy zrobić, by rozstrzygnąć sprawę, jest to znaczące odstępstwo od własnego orzecznictwa Trybunału o wystarczającym zadośćuczynieniu. Zgodnie z ustaloną praktyką prawną Trybunału, wypłata zadośćuczynienia to za mało w przypadkach złego traktowania przez funkcjonariuszy państwa i wymagane jest skuteczne dochodzenie prowadzące do oskarżenia osób odpowiedzialnych. Bez tego, dowodzi Trybunał, funkcjonariusze państwa mogliby bezkarnie nadużywać swej pozycji, zaś powszechny zakaz stosowania tortur oraz nieludzkiego i poniżającego traktowania byłby nieskuteczny w praktyce, pomimo iż jego znaczenie jest fundamentalne (Jeronovics przeciwko Łotwie § 105).

Trybunał nie wyjaśnił, dlaczego ogranicza się do płatności ex gratia. Jeżeli uważa, że nie może zaproponować uznania naruszeń lub podjęcia odpowiednich zobowiązań niefinansowych (np. dochodzenia) bez oceny kwestii merytorycznych, nie jest jasne, na jakiej podstawie wylicza kwotę do zapłaty przez Rząd. Wprawdzie dokument opublikowany przez CDDH sugeruje, że propozycja mogłaby zawierać odpowiednie zobowiązania, ale w sprawach, z którymi mieliśmy dotąd do czynienia, nie zostały one uwzględnione. Jako że procedura wyznacza obecnie stronom ten sam termin do składania uwag, skarżący musi rozważyć ‘propozycję’ praktycznie zanim Rząd ją wysunie. Ponieważ jest to propozycja ze strony Trybunału, skarżący otrzymuje nieunikniony sygnał, że Trybunał uważa, iż sprawa ta nie daje podstaw do dalszego rozpatrywania; że wypłata nie oznacza przyznania się do jakichkolwiek naruszeń; oraz że nie wymaga się żadnych zobowiązań niefinansowych, takich jak podjęcie dochodzenia. Trudno sobie wyobrazić, że przedstawiciel Rządu na tym etapie podniesie sobie poprzeczkę, uznając naruszenia lub podejmując uciążliwe zobowiązania, których nie wymaga sam Trybunał. Bez uznania naruszenia i/lub zobowiązania do podjęcia dochodzenia, nadzór nad rozstrzygnięciem polubownym, sprawowany przez Komitet Ministrów ściśle w zakresie uzgodnionych warunków, ogranicza się do wypłaty kwoty ex gratia niezależnie od tego, czy sprawa dotyczy tortur, kobietobójstwa czy wymuszonego zaginięcia.

Nie jest jasne, co zrobi Trybunał, jeśli skarżący odrzuci propozycję, a Rząd złoży jednostronną deklarację na tych samych warunkach, jakie zaproponował Trybunał. Dokument CDDH proponuje właśnie takie postępowanie w sytuacji, gdy skarżący odrzuci rozstrzygnięcie polubowne: Rząd może ubiegać się o wykreślenie skargi z listy spraw wydając jednostronną deklarację powtarzającą treść proponowanego rozstrzygnięcia polubownego. Jednakże sama płatność ex gratia jest niezgodna z Artykułem 62A Regulaminu Trybunału, pkt 1(b), który stanowi:

Do takiego wniosku należy załączyć oświadczenie wyraźnie uznające, iż doszło do naruszenia Konwencji w sprawie skarżącego wraz ze zobowiązaniem do zapewnienia odpowiedniego zadośćuczynienia oraz, tam gdzie to właściwe, do podjęcia niezbędnych środków naprawczych.’ Orzecznictwo Trybunału stosuje i rozwija to podejście (Tahsin Acar § 76).

Dokument informacyjny Trybunału poświęcony jednostronnym deklaracjom zawiera listę kryteriów (niewyczerpującą), które musi spełniać taka deklaracja:

istnienie wystarczająco uznanego precedensu w sprawie podnoszonej w skardze; jasne uznanie naruszenia Konwencji w odniesieniu do skarżącego – z wyraźnym wskazaniem jaki charakter ma to naruszenie; odpowiednie zadośćuczynienie zgodne z orzecznictwem Trybunału dotyczącym sprawiedliwego odszkodowania; zobowiązania o charakterze ogólnym – tam gdzie to właściwe (zmiana prawa lub praktyki administracyjnej, wprowadzenie nowej polityki, itp.); poszanowanie praw człowieka: jednostronna deklaracja musi stanowić wystarczającą podstawę dla Trybunału, aby uznał, że poszanowanie praw człowieka nie wymaga dalszego rozpatrywania skargi.

Ponadto dokument wyraźnie odrzuca płatności ex gratia jako niezgodne z jasnym uznaniem naruszenia (przypis 7).

Wydaje się, że w ramach etapu postępowania ugodowego Trybunał przyjmuje bardziej czynne podejście do jednostronnych deklaracji, bezpośrednio zapraszając Rządy, które nie chcą już kontynuować negocjacji polubownych, do złożenia jednostronnej deklaracji w określonym terminie. Takie zaproszenie wydaje się akcentować ryzyko dla skarżących wykreślenia ich sprawy z listy, jeżeli odrzuciliby rozstrzygnięcie polubowne. Ostrzejsze wymogi jednostronnej deklaracji kontrastują z widocznym brakiem nawet symbolicznych zabezpieczeń dla polubownego rozstrzygnięcia. Istotna różnica pomiędzy rozstrzygnięciem polubownym a jednostronną deklaracją polega oczywiście na tym, że w pierwszym przypadku skarżący wyraża zgodę. Presja wywierana na Trybunał, aby zredukował liczbę rozpatrywanych spraw, może prowadzić do niewygodnego wniosku, że Trybunał bada grunt na etapie rozstrzygnięcia polubownego, aby sprawdzić, czy da się przekonać strony do załatwienia sprawy w drodze zapłaty, bez uciążliwych warunków. Choć płatność ex gratia może stanowić zasadne rozwiązanie dla ograniczonej kategorii spraw, w których początkowo ją stosowano, to gdy rozciąga się ją na najpoważniejsze pogwałcenia praw człowieka, wtedy budzi głęboki niepokój. Wymóg zawarty w Artykule 39 Konwencji, który mówi, że polubowne załatwienie sprawy musi być dokonane na zasadach poszanowania praw człowieka, nie potwierdza się w naszych doświadczeniach wyboru spraw przez Trybunał ani wysuwanych propozycji ex gratia.

Sygnał wysyłany skarżącym, że uznanie naruszenia jest niepotrzebne nawet w najpoważniejszych sprawach, jest skutecznie wykorzystywany przez Rządy w jeszcze inny niepokojący sposób. Widzieliśmy kopiowane propozycje płatności ex gratia wysuwane przez znane represyjne reżimy w sprawach oczywistych, w których taka oferta byłaby wcześniej nie do pomyślenia i w których Trybunał nie wysunął propozycji. Skutkiem tego, wiele nierozstrzygniętych spraw o wymuszone zaginięcie rozwiązuje się płatnością ex gratia, za akceptacją Trybunału, bez wątpienia z powodu zmęczenia skarżących oraz oferowanej kwoty pieniężnej zmieniającej życie. Dzieje się tak, pomimo tego, że bezkarność funkcjonariuszy Umawiającego się Państwa została potępiona przez całą Radę Europy i pozostaje jednym z najtrudniejszych do rozwiązania i uporczywych problemów dla Komitetu Ministrów. Czy Trybunał naprawdę uważa, że zapłata bez innych zobowiązań jest zgodna z zasadą poszanowania praw człowieka w sytuacjach nieuznanego uprowadzenia, prawdopodobieństwa tortur lub zabójstwa obywatela przez państwo?

Podsumowanie

Fundamentalnym aspektem ochrony zapewnianej przez Konwencję jest fakt, że rolą orzeczeń Trybunału jest nie tylko rozstrzyganie spraw wniesionych przed Trybunał, ale również objaśnianie, ochrona i rozwijanie zasad ustanowionych przez Konwencję, a tym samym przyczynianie się do ich przestrzegania przez Umawiające się Państwa. Choć głównym celem Konwencji jest zapewnienie indywidualnej pomocy, jej misja obejmuje również decydowanie o sprawach na gruncie polityki publicznej we wspólnym interesie i tym samym podnoszenie ogólnych standardów ochrony praw człowieka oraz rozszerzanie orzecznictwa w zakresie praw człowieka na wszystkie Państwa Konwencji (Tahirov przeciwko Azerbejdżanowi, § 37).

Nie ulega wątpliwości, że Trybunał musi zredukować ilość rozpatrywanych spraw, zaś zwiększenie liczby rozstrzygnięć polubownych, w odpowiednich sytuacjach i na właściwych warunkach, może stanowić skuteczne rozwiązanie wielu spraw podnoszonych przed Trybunałem. Jednakże, jak zauważa szwajcarska sędzia Helen Keller, rozstrzygnięcia polubowne mają swoje nieuniknione ograniczenia:

Rozstrzygnięcia polubowne nie rozwiążą podstawowego problemu Trybunału, którym są zaległości, ani nie zmienią misji Trybunału jako międzynarodowego organu sądowniczego chroniącego i promującego prawa człowieka… nikt nie chciałby zredukowania Europejskiego Trybunału Praw Człowieka do roli sądu do spraw roszczeń, wydającego decyzje pieniężne w rozlicznych sprawach pochodzących z krajów z problemami systemowymi.

Nasze doświadczenia dotyczące prowadzenia przez Trybunał nowego etapu postępowania ugodowego w zakresie szczególnie poważnych lub systemowych naruszeń wskazują, że Trybunał nie działa w interesie praw człowieka, ani nawet nie realizuje mechanizmu kompensacyjnego, lecz po prostu załatwia sprawy, nakładając podatek od bezprawia.