Naruszenie art. 13 ust. 2 UDIP jako podstawa do wniesienia skargi na bezczynność

Postępowanie dotyczące dostępu do informacji publicznej z założenia powinno być szybkie i odformalizowane. Artykuł 13 ust. 1 UDIP stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z art. 13 ust. 2, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku.

Celem zawartej w art. 13 ust. 2 regulacji jest umożliwienie organom wydłużenia przysługującego im czasu w sytuacjach, gdy charakter wnioskowanej informacji powoduje, że nie byłyby one w stanie udostępnić jej w ustawowym terminie 14 dni lub gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do zakresu złożonego wniosku (np. jest on nieprecyzyjny, wielowątkowy). Niestety często zdarza się jednak, że organy niejako z automatu powołują się na art. 13 ust. 2 i informują, że informacja zostanie udostępniona w ciągu dwóch miesięcy nawet wówczas, gdy jej charakter nie stwarza do tego podstaw.

Zjawisko to jest szkodliwe z wielu powodów. Powoduje ono, że wnioskowanie o udostępnienie informacji publicznej okazuje się nieatrakcyjne, skoro trzeba długo czekać na odpowiedź organu. Może to zniechęcać do jego ponownego złożenia. Wreszcie, należy pamiętać, że bardzo często informacja, o którą wnosimy, ma duże znaczenie „tu i teraz”, a udostępnienie jej po upływie dwóch miesięcy może po prostu spowodować, że znacząco zmniejszy się jej realna użyteczność.

Co możemy zrobić w sytuacji, gdy w odpowiedzi na złożony przez nas wniosek organ informuje o wydłużeniu terminu przysługującego na udzielenie informacji, choć jej charakter takowego opóźnienia nie uzasadnia? Czy istnieją wówczas podstawy do złożenie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność?

Tak i nie. Samo w sobie nieuzasadnione powołanie się na art. 13 ust. 2 nie stwarza jeszcze podstaw do tego, by skarżyć bezczynność organu, w sytuacji, gdy nie upłynął jeszcze ustawowy termin 14 dni od dnia złożenia wniosku. Pomimo nieuzasadnionego wydłużenia terminu, organ wciąż może jeszcze przecież teoretycznie udzielić informacji w przysługującym mu na to czasie. Jeżeli tak się jednak nie stanie i pomimo upływu 14 dni od dnia złożenia wniosku informacja nie zostanie udostępniona, to nawet pomimo udzielenia przez organ odpowiedzi, w której powołałby się on na art. 13 ust. 2 UDIP, skarga jak najbardziej jest zasadna. Szukając argumentów na poparcie powyższej tezy, warto przyjrzeć się nieco orzecznictwu.

Wyrok WSA w Bydgoszczy (sygn. II SAB/Bd 14/20) z 22 czerwca 2020 r.

stan faktyczny sprawy:

Wnioskiem z dnia 15 stycznia 2020 r. A. M. (skarżąca) zwróciła się drogą mailową do Wójta Gminy o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii listu z dnia (…) stycznia 2019 r. nr (…), podpisanego przez Wójta. W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 29 stycznia 2020 r., Wójt Gminy poinformował skarżącą, że wnioskowana informacja zostanie udostępniona w terminie do dnia 14 lutego 2020 r., przy czym powodem opóźnienia jest konieczność przeprowadzenia dodatkowej analizy w zakresie możliwości udostępnienie ww. dokumentu. Organ wskazał, że 14-dniowy termin, o którym mowa w art. 13 ust. 1ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm. – dalej „u.d.i.p.”) jest niewystarczający na dokonanie ww. analizy. Pismem z dnia 3 lutego 2020 r. A. M. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy bezczynność Wójta Gminy w sprawie ww. z wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ wykreował bezpodstawne opóźnienie w realizacji wniosku, poprzez nieuzasadnione wydłużenie terminu odpowiedzi na wniosek. Organ udostępnił skarżącej wnioskowaną informację w dniu 13 lutego 2020 r. […]

rozstrzygnięcie sądu:

Załatwienie wniosku i udostępnienie informacji publicznej przed rozpoznaniem skargi nie zwalnia Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju skargi. W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł w punkcie drugim sentencji, że organ dopuścił się bezczynności, albowiem udostępnienie wnioskowanej informacji nastąpiło w dniu 13 lutego 2020 r., a więc niemal miesiąc po otrzymaniu wniosku o jej udostępnienie. W konsekwencji doszło do przekroczenia czternastodniowego terminu na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Na stwierdzone uchybienie nie ma wpływu to, że pismem z dnia 29 stycznia 2020 r. organ poinformował skarżącą o przedłużeniu terminu do rozpoznania wniosku, motywowanym koniecznością przeprowadzenia dodatkowej jego analizy. Słusznie podniosła skarżąca w uzasadnieniu skargi, że ten zabieg procesowy nie był w sprawie uzasadniony. O ile zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. organ może przedłużyć termin do rozpoznania wniosku do maksymalnie dwóch miesięcy, to z uprawnienia tego organ może skorzystać wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego zakresu (np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy, lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy informacji publicznej). Niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu „odroczenia” na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej […] W niniejszej sprawie wniosek dotyczył konkretnego, jednostronicowego dokumentu o prostej treści. Nie znajdywała zatem usprawiedliwienia jego „analiza” trwająca niemal miesiąc, jedyną bowiem czynnością, jakiej wymagało udostępnienie wnioskowanej informacji, była anonimizacja nazwisk występujących w treści listu. Nie uzasadnia też przedłużenia terminu do załatwienia wniosku podniesiona przez organ okoliczność, jakoby zwłoka spowodowana była okresem wzmożonych obowiązków pracowników urzędu. Kwestia zapewnienia prawidłowej organizacji pracy uwzględniającej wpływ wniosków o udostępnienie informacji publicznej spoczywa w gestii organu i nie może uzasadniać braku realizacji nałożonych na niego w u.d.i.p. obowiązków”.

 Wyrok WSA w Gliwicach (sygn. III SAB/Gl 6/20) z 10 marca 2020 r.

Wprawdzie art. 13 ust. 2 u.d.i.p przewiduje możliwość udostępnienia informacji publicznej w terminie późniejszym, jednakże nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, jednakże – co istotne – musi to znajdować uzasadnienie w powodach opóźnienia. Ustawodawca nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle postanowień art. 13 ust, 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Samo lakoniczne sformułowanie „skomplikowany charakter sprawy”, bez konkretnego wskazania przyczyn takiego stanu rzeczy, stanowi jednak wadliwe i nieprzekonujące uzasadnienie przedłużenia terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 13 ust. 1u.d.i.p. (podobnie wyrok WSA w Warszawie z 25 stycznia 2013 r., II SAB/Wa 471/12, LEX nr 1326113, Kamińska Irena, Rozbicka-Ostrowska Mirosława, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Opublikowano:WK 2016). Podmioty udostępniający informację publiczną nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień art. 36 k.p.a., przy czym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wskazany jest nieprzekraczalny termin 2 miesięcy na udzielenie informacj publicznej (Kamińska Irena, Rozbicka -Ostrowska Mirosława, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, wyd.III, Opublikowano WK 2016). W konsekwencji przywołanych poglądów Sad nie podziela oceny organu, iż stanowią uzasadnione powody opóźnienia udzielenia informacji, okoliczności wynikające z faktu wystosowania dwóch pism zawierających w swej treści żądanie dot. podania informacji, w jakim charakterze J. N. występuje, w sytuacji, gdy jak już nadmieniono zgodnie z treścią przepisu art. 2 – każdemu przysługuje prawo do udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok WSA w Gdańsku (sygn. II SAB/Gd 4/17) z 12 kwietnia 2017 r.

 […] art. 13 ust. 2 u.i.d.p. nie służy temu, by organ (podmiot zobowiązany) miał czas na zastanowienie, czy żądana informacja jest informacją publiczną, do czego też byłaby potrzebna opinia radcy prawnego, jak twierdzi się w odpowiedzi na skargę. Jest to termin służący przede wszystkim temu, by móc zgromadzić materiały dla udostępnienia żądanej informacji, jeśli jest ona obszerna i wymagająca poszukiwań, o ile też nie ma charakteru informacji przetworzonej, wymagającej uzasadnienia szczególnej istotności dla interesu publicznego, jak o tym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.i.d.p […]Zatem udostępnienie informacji publicznej w odniesieniu do protokołu naboru na stanowisko głównego księgowego zespołu szkół nie nastąpiło z zachowaniem ustawowego terminu z art. 13 ust. 1, lecz z wadliwym zastosowaniem art. 13 ust. 2 u.d.i.p. To oznacza, że na dzień wniesienia skargi dyrektor pozostawał w bezczynności co do punktu 2 wniosku z dnia 20 grudnia 2016 r., która to bezczynność ustała w dniu 18 stycznia 2017 r., a więc po wniesieniu niniejszej skargi do sądu.

 Wyrok NSA (sygn. I OSK 1172/16) z 6 września 2016 r.

 Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, o przewlekłości świadczy chociażby to, że organ za każdym razem po uchyleniu decyzji odmownej przedłużał termin załatwienia sprawy do dwóch miesięcy, mimo, że wytyczne co do dalszego postępowania nie wymagały przeprowadzenia skomplikowanych czynności dowodowych, a polegały za każdym razem na nakazaniu ustalenia zakresu żądanych informacji oraz tego, czy wnioskowane informacje stanowią tajemnice przedsiębiorcy. W tej sytuacji instytucja z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej była przez organ nadużywana.

 Wyrok WSA w Łodzi (sygn. II SAB/Łd 3/20) z 28 kwietnia 2020 r.

 Jednocześnie Sąd nie podziela zapatrywania pełnomocnika organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, iż w niniejszej sprawie wystąpiły uzasadnione okoliczności do zastosowania regulacji zawartej w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu, powołane przez organ okoliczności w postaci: „dużej liczby złożonych przez skarżącego wniosków i konieczności analizy dokumentów” – z uwagi na zakres żądanych informacji nie mogą przesądzać o zasadności zastosowania tej regulacji w niniejszej sprawie. Kwestia zapewnienia prawidłowej organizacji pracy uwzględniającej wpływ przedmiotowych wniosków spoczywa bowiem w gestii organu i nie może uzasadniać braku realizacji nałożonych na niego ustawą o dostępie do informacji publicznej obowiązków.

 Wyrok WSA w Łodzi (sygn. II SAB/Łd 99/18) z 16 listopada 2018 r.

Niedopuszczalne jest bowiem stosowanie art. 13 ust. 2 ustawy jedynie w celu „odroczenia” na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej.

 Wyrok WSA w Szczecinie (sygn. II SAB/Sz 4/18) z 1 marca 2018 r.

Powodu wydłużenia terminu załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej nie może stanowić jedno określenie – skomplikowany zakres. Uzasadnienie winno wskazywać konkretne powody uniemożliwiające udzielenie informacji w terminie 14 dni.

 Wyrok WSA w Łodzi (sygn. II SAB/Łd 21/17) z 26 kwietnia 2017 r.

W przekonaniu Sądu, przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. ma na celu umożliwienie zobowiązanym podmiotom, wśród których ustawodawca przewidział podmioty nie będące organami władzy oraz administracji publicznej, a więc jednostki niejednokrotnie nie zatrudniające prawników, rozpoznanie wniosku i przygotowanie odpowiedniego pisma lub decyzji, co w trudniejszych sprawach może wymagać więcej czasu niż 14 dni. Tymczasem żądana przez skarżącą informacja publiczna była informacją prostą, wymagającą od organu jedynie wykonania skanów żądanych dokumentów. Rację ma zatem skarżąca, iż wydłużenie terminu udzielenia odpowiedzi nie było usprawiedliwione okolicznościami sprawy.

 W świetle przytoczonych wyroków:

– art. 13 ust. 2 nie może służyć wyłącznie „odroczeniu” realizacji wniosków do dwóch miesięcy,

– zawiadomienie o przedłużeniu terminu do załatwienia organ ma obowiązek uzasadnić, nie wystarczy lakoniczne wskazywanie na skomplikowany charakter sprawy,

– sądy akcentują konieczność zadbania o odpowiednią organizację pracy w organach, przez co stosowanie art. 13 ust. 2 powinno odnosić się raczej do treści złożonego wniosku, a nie np. dużej liczny składanych w urzędzie wniosków,

– wydłużenie terminu na podstawie art. 13 ust. 2 UDIP nie powinno służyć temu, żeby organ ocenił, czy przedmiotem wniosku jest informacja publiczna; kwestia ta powinna być ustalona w maksymalnie 14-dniowym terminie.

Jak widać, organ nie może traktować przepisu zawartego w art. 13 ust. 2 UDIP jako sposobu do tego, by automatycznie wydłużać sobie okres przysługujący do udzielenia informacji – tego typu zachowanie dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy przemawia za tym charakter objętej wnioskiem informacji lub zaistnieją uzasadnione wątpliwości co do zakresu samego wniosku. W sytuacji, gdy na złożony przez nas wniosek otrzymamy odpowiedź o wyznaczeniu na podstawie art. 13 ust. 2 UDIP nowego terminu załatwienia sprawy, a w naszej ocenie organ nie miał do tego podstaw, po upływie ustawowego terminu 14 dni możemy złożyć do sądu administracyjnego skargę na bezczynność.

Wydaje się, że warto z tego narzędzia korzystać, ponieważ w ten sposób robimy krok w kierunku tego, by zobowiązane do udostępniania informacji publicznej organy traktowały rozpatrywanie wniosków jako obowiązek, który należy wykonać bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu 14 dni, natomiast wydłużenie – jako wyjątek od tej reguły.