Nie zgadzają się z Pierwszym Prezesem SN

O niezasadności wniosku Pierwszego Prezesa SN, który twierdzi że ustawa o dostępie do informacji publicznej jest niekonstytucyjna, piszemy od dawna. Argumentów Pierwszego Prezesa SN nie podzielają także Marszałek Sejmu i Prokurator Generalnego. W tekście poddaliśmy analizie złożone przez nich stanowiska.

Rzadko zdarza się, że w sporze między instytucją publiczną a obywatelami inna instytucja staje po stronie interesu społecznego. Wniosek Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego (PPSN) do Trybunału Konstytucyjnego (TK) z zastrzeżeniami dotyczącymi ustawy o dostępie do informacji publicznej jest przecież pośrednim sporem między interesem wewnętrznym Sądu Najwyższego a interesem obywateli. W sporze tym inne organy publiczne wyraźnie wskazują, że tezy PPSN nie są prawidłowe.

W sprawie zarzutów podniesionych przez PPSN do ustawy o dostępie do informacji publicznej po Prokuratorze Generalnym wypowiedział się Marszałek Sejmu RP. Nie pozostawił złudzeń co do zasadności wniosku PPSN – wniósł o stwierdzenie, że wszystkie artykuły ustawy podważane przez PPSN są zgodne z Konstytucją i Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (EKPC). Marszałek Sejmu RP w opinii z 12 czerwca 2015 roku wskazuje we wstępie, że całość wniosku PPSN oparta jest na polemice z konkretnymi orzeczeniami sądowymi oraz na postulatach uzupełniania obowiązujących przepisów.

„W niektórych przypadkach – jak wskazuje sam wnioskodawca – oparte są one na osobistych, negatywnych doświadczeniach Pierwszego Prezesa SN jako organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej”.

O problemach Sądu Najwyższego można przeczytać w tekście pt. Sąd, który obraził się na demokrację.

Jednak to nie domeną Trybunału, ale ustawodawcy – jak napisano w opinii – jest balansowanie zasad konstytucyjnych, a zarzuty wobec nich powinny być oparte na konkretnych zarzutach potwierdzających naruszenie tych podstaw.

Marszałek Sejmu nie podziela argumentów Pierwszego Prezesa SN

Argumentacja Marszałka Sejmu RP odnośnie do zarzutów PPSN przedstawia się następująco:

• niekonstytucyjność art. 5 ust. 2 i ust. 3 u.d.i.p. – Marszałek Sejmu RP zauważa, że treść zarzutu nie pokrywa się z kwestionowanym przepisem, ponieważ przepisem nakładającym obowiązek udostępniania informacji publicznej jest art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p, który jednocześnie nie nakłada go na osoby fizyczne. Także orzecznictwo podkreśla, że obowiązek ten spoczywa tylko na władzach publicznych. Jednocześnie PPSN nie sformułował odrębnych zastrzeżeń co do art. 5 ust. 3 u.d.i.p., odwołując się jedynie do ust. 2 w/w artykułu.

„W sposób oczywisty rzutuje to na zakres prowadzonego postępowania, bowiem ocenie zgodności z Konstytucją nie może podlegać zarzut sformułowany w sposób, który nie znajduje odzwierciedlenia w treści zakwestionowanych przepisów.”

• niekonstytucyjność  art. 4 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.  – Marszałek Sejmu RP polemizuje z PPSN odrzucając stwierdzenie, jakoby podważane artykuły były pominięciem ustawodawczym. Jest to – zdaniem Marszałka Sejmu RP – celowe zaniechanie prawodawcze, które wynika z przyjęcia innego modelu procedowania wniosków, niż postulowany przez PPSN. „W obowiązującym stanie prawnym postępowanie w sprawie dostępu do informacji publicznej ma odformalizowany charakter”, a ocena czy udostępnienie danej informacji publicznej będzie naruszać dobra osób prywatnych należy bezpośrednio do organu udzielającego informację.

„Postulowane przez wnioskodawcę rozwiązanie byłoby nie tylko niecelowe, ale wręcz dysfunkcjonalne”. Konieczność przyjęcia szerokiego kręgu stron mogłoby spowodować przeciąganie się realizacji nawet najprostszych, pojedynczych wniosków od obywateli – przy konieczności ustalania kręgów stron np. decyzji wydanej kilka lat temu.

„Jednocześnie godzi się zauważyć, że przyjęty na gruncie obowiązujących przepisów model udostępnienia informacji publicznej nie pozbawia osób pełniących funkcje publiczne ochrony prywatności” – choćby na mocy art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego.

• niekonstytucyjność  art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 5 ust. 1 u.d.i.p.  – prawnicy sejmowi zauważyli zbytnią ogólność wniosku PPSN w punkcie dot. art. 1 oraz art. 5 u.d.i.p. Treść, mimo licznych odwołań do orzecznictwa, nie pozwala precyzyjnie określić zakresu, w jakim norma wyprowadzana z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ma być niezgodna z Konstytucją.

„Sejm pragnie wyrazić przekonanie, że rozproszenie zasad dostępu do informacji publicznej, postulowane przez wnioskodawcę, w praktyce stanowiłoby nie tylko rozwiązanie niecelowe, ale także pozostawałoby w sprzeczności z dyrektywami wynikającymi z art. 61 Konstytucji, które sprzeciwiają się wszelkim rozwiązaniom ustawowym utrudniającym dostęp do informacji publicznej”.

• niekonstytucyjność art. 10 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – procedura udzielania informacji publicznej jest z mocy prawa odformalizowana i ułatwiona dla obywateli. Dlatego też nie można traktować tej procedury jako indywidualnej. W formie decyzji administracyjnej zakończona jest jedynie w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej, tak aby umożliwić petentowi sprawne dochodzenie swoich praw na drodze odwoławczej. Sposób zakończenia postępowań w sytuacjach opisanych przez PPSN nie budzi także wątpliwości w orzecznictwie.

• niekonstytucyjność art. 23 u.d.i.p. – art. 23 „penalizuje przestępstwo z zaniechania związane z powstrzymaniem się od realizacji ciążącego na sprawcy obowiązku”, a stwierdzić jego zajście może jedynie sąd powszechny z zachowaniem wszystkich gwarancji sądowych stron. W dokumencie Sejm RP powołał się na informację Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska oraz Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka (w ramach instytucji przyjaciela sądu) o nikłej ilości spraw karnych wytaczanych w ramach art. 23 u.d.i.p. „Należy podzielić […] opinię, że powołane dane statystyczne dowodzą, iż penalizacji poddawane są szczególnie uciążliwe utrudnienia w dostępie do informacji publicznej, a zatem przypadki bezsprzecznie wypełniające znamiona czynu zabronionego, o którym mowa w art. 23 u.d.i.p.”

• niekonstytucyjność art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.d.i.p. – zdaniem Marszałka Sejmu RP anonimizacja jest czynnością techniczną konieczną dla zachowania interesów osób fizycznych ale tylko i wyłącznie na drodze przewidzianej w u.d.i.p. Organ sam powinien zadecydować, czy zachodzą przesłanki do ograniczenie dostępu. Dlatego Sejm stwierdza, że „nie dochodzi do pominięcia prawodawczego w postaci określenia możliwości i sposobu anonimizacji danych osobowych lub innych danych ze sfery prywatności. Czynności te stanowią bowiem jedynie techniczny wyraz obowiązków nałożonych na organy władzy publicznej w drodze art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p”.

Prokurator Generalny krytykuje wniosek PPSN do TK

Na stronie Prokuratury Generalnej opublikowano stanowisko Prokuratora Generalnego, dotyczące wniosku PPSN do TK w sprawie zbadania zgodności przepisów m.in. ustawy o dostępie do informacji publicznej z Konstytucją RP.

Potrzeba wyrażenia opinii spowodowana została kolejną modyfikacją pierwotnego wniosku z 4 listopada 2013 r. przez obecnego I Prezesa SN – prof. dr hab. Małgorzatę Gersdorf. Pismem z 24 kwietnia 2015 r. zniesiono bowiem w całości lub części wybrane zarzuty, natomiast pozostałe przeredagowano i sformułowano ostatecznie w ośmiu punktach.

Opozycyjne stanowisko co do powołanego wniosku zajął Prokurator Generalny – Andrzej Seremet. W piśmie z  12 czerwca 2015 r. uznał wszystkie zarzuty za zgodne z Konstytucją RP oraz EKPC, odnosząc się w uzasadnieniu do każdego z nich po kolei.

W pierwszej kolejności poruszona została kwestia ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Według PPSN art. 5 ust. 2 oraz 3 u.d.i.p. stwarza możliwość dowolnego interpretowania pojęcia ,,informacji o osobach pełniących funkcje publiczne’’, co zagraża przysługującym na gruncie art. 47 Konstytucji RP, jak i art. 8 EKPC prawom człowieka do ochrony i poszanowania życia prywatnego.

Słusznie wskazał Prokurator Generalny, iż w w/w przypadku mamy do czynienia z kolizją zasad prawnych, które chronią dwie przeciwstawne wartości konstytucyjne – prawo do informacji oraz prawo do prywatności. Nie może zatem dojść do sytuacji, w której którakolwiek straci byt prawny. Zadaniem ustawodawcy jest znalezienie sposobu na zapewnienie funkcjonowania obu z nich. W przypadku osób pełniących funkcje publiczne sfera prywatna i publiczna mogą się przenikać, a więc konieczne jest zapewnienie dostępu do niektórych informacji o prywatnym charakterze aby obywatel miał szanse sprawdzić, czy te nie rzutują negatywnie na sferę publiczną działań takich osób. Możliwość taka uzależniona jest jednak od okoliczności konkretnej sprawy.

Andrzeja Seremeta nie przekonał również zarzut wnioskodawcy, według którego w przypadku udostępniania informacji na temat osoby pełniącej funkcje publiczne na podstawie art. 4 w zw. z art. 16 u.d.i.p., nie ma ona możliwości ustosunkowania się w tym przedmiocie, a nawet nie musi zostać poinformowana, co jest niezgodne z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP. Prokurator wskazał, iż pominięcie osoby pełniącej funkcje publiczne w tym przypadku jest zabiegiem celowym, który oddaje w pełni ratio legis ustawy, jakim jest zapewnienie transparentności działań władzy publicznej.

Następnie, PPSN we wniosku uznała, iż art. 1 i 5 u.d.i.p. naruszają art. 51 oraz art. 61 Konstytucji RP, przez niedostatecznie precyzyjne określenie relacji między regulacją u.d.i.p., a przepisami ustaw szczególnych. W ten sposób nie wiadomo, którym przepisom należy przypisać prawo pierwszeństwa zastosowania, co narusza zasadę poprawnej legislacji.

I w tym przypadku opinia Prokuratora Generalnego była krytyczna, stanowiąc, iż art. 1 ust. 2 u.d.i.p. jednoznacznie rozgranicza konkurencyjność trybów udostępniania informacji publicznej. W przypadku odrębnego uregulowania, w pierwszej kolejności zastosowanie mają przepisy szczególne. Zdaniem autora pisma, także w zakresie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. intencja ustawodawcy jest czytelna – tj. zobowiązuje organy do udostępnienia informacji, a granice tego obowiązku wyznaczać mają odrębne ustawy (ustawa o ochronie informacji niejawnych oraz ustawa o ochronie danych osobowych).

Wnioskodawca wysunął również zarzut braku precyzyjnego określenia znamion czynu zabronionego na gruncie art. 23 u.d.i.p., co narusza art. 42 Konstytucji RP. Problemem jest, zdaniem PPSN, niedookreślenie pojęcia informacji publicznej, jak i sytuacji, w jakich obowiązek udzielenia informacji zostaje naruszony i powoduje powstanie odpowiedzialności karnej.

Uzasadniając brak trafności tego zarzutu Prokurator Generalny zaznaczył, iż zawarta w Konstytucji RP definicja informacji publicznej nie może mieć charakteru statycznego, z uwagi na efektywność działań podmiotów publicznych. Mimo wszystko, organy stosujące prawo nie powinny mieć problemów z jej zastosowaniem, kierując się zakreślonym przez Konstytucję RP i u.d.i.p. zakresem podmiotowym i przedmiotowym dostępu do informacji. Ponadto, zgodnie z art. 23 u.d.i.p. nie ulega wątpliwości, iż przestępstwo polegające na odmowie udostępnienia informacji publicznej będzie popełnione wtedy, gdy odmowa następuje wbrew ciążącemu obowiązkowi. „Prowadzi to do wniosku, iż do wypełnienia znamion przestępstwa dojdzie w momencie, gdy organ nie udzieli informacji publicznej po pozytywnym rozstrzygnięciu sądowym w tym zakresie” – wskazuje w stanowisku Prokurator Generalny.

Marszałek Sejmu i Prokurator Generalny obrali kierunek ku jawności

Ze stanowiska dodatkowego Prokuratora Generalnego oraz stanowiska Marszałka Sejmu z łatwością można wyciągnąć wniosek, iż są oni przeciwni uznaniu za niekonstytucyjne obecnych przepisów kształtujących dostęp do informacji publicznej. Nie sposób nie podzielić tego poglądu. Nie chodzi przecież o ograniczenie obecnych regulacji, a o prawidłowe zastosowanie ich w praktyce. Wydaje się, iż zamiast kolejnych postulatów zmierzających do zawężania konstytucyjnych praw podmioty publiczne powinny zainwestować tyle samo zaangażowania przy sprawnym udzielaniu informacji.

Foto: http://www.flickr.com/photos/37008167@N06/6099208275
https://creativecommons.org/licenses/by/2.0
autor: Dominik Bartsch