Parlamentarzyści bez obowiązku jawności. Prawo, Konstytucja i sądowy paradoks

Choć posłowie i posłanki są stale obecni w mediach, a sposób wykonywania przez nich mandatu budzi duże zainteresowanie społeczne, sądy administracyjne uznają, że parlamentarzyści nie muszą odpowiadać na wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Dlaczego?

Nie jest tajemnicą, że wielu posłów i posłanek chętnie chwali się swoimi działaniami. Paradoksalnie jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych nie są oni uznawani za podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął sprawę w sposób następujący:

Katalog podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej został zawarty w art. 4 u.d.i.p. i jest on katalogiem otwartym. Przykładowe wyliczenie podmiotów zobowiązanych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 ustawy poprzedzone jest ogólnym określeniem, że są to „władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne”, do których poseł na Sejm RP jako indywidualna osoba się nie zalicza.

I choć minęło prawie 15 lat, orzecznictwo konsekwentnie trzyma się takiego sposobu rozumowania – poseł nie jest samodzielnym organem, więc nie można go uznać za podmiot obowiązany do udostępnienia informacji. Czy to znaczy, że temat jest zamknięty?

Konstytucja jedno, a ustawy drugie

Faktycznie, katalog art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej wymienia, ogólnie rzecz ujmując, organy władzy, jednostki organizacyjne, które wykorzystują środki publiczne i wykonują zadania publiczne, a także podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Nie sposób zaprzeczyć, że nie można uznać posłów czy senatorów za którykolwiek z tych podmiotów.

Ale trzeba pamiętać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza prawa do informacji – nie jest ona jego źródłem. Wynika ono – na gruncie porządku krajowego – z Konstytucji. Z kolei Konstytucja w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Różnica jest więc oczywista – w przeciwieństwie do ustawy, Konstytucja nie zawęża prawa do informacji wyłącznie do organów władzy publicznej oraz jednostek organizacyjnych i wprost wskazuje, że informacje o osobach pełniących funkcje publiczne (a bezsprzecznie posłowie takie funkcje pełnią) podlegają udostępnieniu.

Nie ma więc powodu do uznania, że niedopuszczalne jest objęcie posłów obowiązkami informacyjnymi wynikającymi z u.d.i.p. Co więcej, wywodzenie takiej niemożliwości z treści ustawy, oznaczałoby wykładnię Konstytucji w świetle ustaw zwykłych, co jest nie do pogodzenia z hierarchią aktów prawnych, w której to Konstytucja zajmuje zaszczytne pierwsze miejsce.

Co więcej, zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji, przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Skoro zgodnie z Konstytucją, osoby pełniące ważne funkcje w życiu publicznym powinni udzielać informacji, to dopuszczalne wydaje się złożenie wniosku o informację na podstawie samego art. 61 Konstytucji, niezależnie od uprawnień wynikających z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Kancelaria Sejmu nie wystarczy

Można argumentować, że obywatele i tak mają dostęp do informacji o działalności posłów. Choć sami parlamentarzyści — zgodnie z dominującym stanowiskiem sądów — nie muszą odpowiadać na wnioski o udostępnienie informacji publicznej, obowiązek ten spoczywa na Kancelarii Sejmu. Czy zatem rzeczywiście konieczne jest, aby również posłowie byli zobowiązani do udzielania takich informacji?

Niestety, w praktyce się okazuje, że samo poleganie na Kancelarii nie jest wystarczające. Pisaliśmy o tym niedawno w kontekście jawności wydatków biur poselskich. Kancelaria udostępnia zagregowane sprawozdania roczne, ale nie dysponuje szczegółowymi zestawieniami, obrazującymi strukturę wydatków i wymieniającymi konkretnych kontrahentów. Nie może więc takich dokumentów udostępnić. W rezultacie mamy paradoksalną sytuację, w której podmiot obowiązany nie dysponuje szczegółowymi danymi, a instytucja, która je posiada, nie ma obowiązku ich udostępnić.

Wezwaliśmy posłów do większej transparentności wydatków, ale jawność ich działania nie powinna być zależna wyłącznie od dobrej woli danego posła – posłowie na Sejm działają w naszym imieniu i nas reprezentują, powinni więc odpowiadać też na pytania obywateli, podobnie jak inne instytucje publiczne.

Co dalej?

W obecnym stanie rzeczy nie możemy niestety rekomendować składania wniosków o informację bezpośrednio do posłów – skuteczniej będzie kierować zapytania do Kancelarii Sejmu, nawet jeśli wiemy, że niekoniecznie będzie ona miała wszystkie odpowiedzi. Wiemy jednak, że ten stan rzeczy jest niedoskonały i będziemy dalej przekonywać sądy i organy władzy do zmiany podejścia. Naszym zdaniem jawność powinna mieć pierwszeństwo, szczególnie w kontekście działań parlamentarzystów. Wierzymy, że kluczem do zmian jest bezpośrednie stosowanie Konstytucji i projawnościowa wykładnia przepisów – i liczymy, że doczekamy dnia, w którym każdy obywatel będzie mógł swobodnie pytać swoich posłów i posłanki.