Czy obcokrajowiec może wnioskować o dostęp do informacji publicznej w Polsce? Tak — ustawa przyznaje prawo do informacji publicznej „każdemu”, bez warunku obywatelstwa czy miejsca zamieszkania. Cała reszta tej historii to opis tego, jak to „każdemu” rozjeżdża się z praktyką.
Do poradni prawnej Watchdoga trafiły dwie sprawy.W pierwszej student prawa z Republiki Południowej Afryki złożył ponad pięćdziesiąt wniosków do polskich urzędów — część z nich zaczęła odbijać się od serwerów pocztowych, zanim ktokolwiek je przeczytał. W drugiej grupa absolwentów z Nepalu, posiadaczy polskich dyplomów, od miesięcy nie może doprosić się od ministerstwa dwóch prostych informacji: kto jest likwidatorem ich uczelni i gdzie leżą ich akta.
Sprawy nie mają ze sobą nic wspólnego. Dotyczą innych urzędów, innych przepisów, innych ludzi i innych krajów. Łączy je jedno: w obu prawo istnieje, a skorzystać z niego nie sposób. I w obu przeszkodą nie jest żaden przepis, tylko coś, czego ustawodawca nigdzie nie zapisał — filtr antyspamowy, wymóg numeru PESEL, brak angielskiej wersji systemu, milcząca skrzynka mailowa.
Sprawa pierwsza: wnioski, które nie docierają
Jest studentem prawa z RPA. Bada dostęp do informacji publicznej, administrację i dokumentację dziedzictwa kulturowego w Polsce, ze szczególnym uwzględnieniem heraldyki gmin i powiatów. Złożył ponad pięćdziesiąt wniosków o dostęp do informacji publicznej. Nie mieszka w Polsce, nie zna języka, korzysta z tłumaczenia automatycznego. Czy udało mu się pozyskać wnioskowane informacje? Gdyby tak się stało, nie czytalibyście tego tekstu, a jego sprawa nie trafiłaby do poradni prawnej Watchdoga.
Bariera pierwsza: filtr antyspamowy
Co najmniej trzy wnioski odbiły się od serwerów pocztowych z identycznym komunikatem: „550 This message is SPAM (scored 8.1 points). Local settings.” Wniosek nie został doręczony, więc nie mógł zostać rozpatrzony. Identyczna treść komunikatu w trzech różnych urzędach sugeruje wspólną infrastrukturę pocztową albo wspólną konfigurację filtra — czyli że problem nie jest lokalnym kaprysem jednego serwera.
Poradnia prawna Watchdoga potwierdziła, że zna podobny przypadek: obywatel nie mógł składać wniosków elektronicznie, bo jego domena trafiła na czarną listę. To nie jest więc incydent.
Bariera druga: pułapka orzecznicza
Tu robi się ciekawie, bo prawo jest po stronie wnioskodawcy — do pewnego momentu. Sądy administracyjne stoją na stanowisku, że to organ ma tak zorganizować pocztę elektroniczną, żeby skutecznie odbierać wnioski. Zakwalifikowanie wiadomości jako spamu nie usprawiedliwia braku odpowiedzi i jest przejawem bezczynności.
Ale dotyczy to wyłącznie sytuacji, w której wniosek faktycznie do organu dotarł. Jeśli wiadomość w ogóle nie trafiła do skrzynki, bo zablokowano ją wcześniej, organowi nie można zarzucić bezczynności.
Zatem im skuteczniej filtr blokuje wniosek, tym słabsza ochrona prawna wnioskodawcy. Wiadomość, która przeszła i została zignorowana, daje podstawę do skargi. Wiadomość zatrzymana na wejściu nie daje nic. Ochrona działa odwrotnie proporcjonalnie do siły blokady.
Bariera trzecia: niemożność ustalenia, co się właściwie stało
Żeby wiedzieć, którą ścieżką iść, trzeba wiedzieć, czy wniosek dotarł. Wnioskodawca tego ustalić nie może. Poradnia też nie — i uczciwie to przyznaje, wskazując, że to kwestia techniczna spoza jej zakresu. Wnioskodawca zostaje więc w stanie zawieszenia: nie wie, czy przysługuje mu skarga na bezczynność, czy powinien po prostu wysłać wniosek jeszcze raz. Nie może podjąć decyzji, bo brakuje mu informacji o tym, co się stało z jego wnioskiem o informację.
Bariera czwarta: e-Doręczenia, czyli rozwiązanie, które nie działa dla cudzoziemca
Prawnik Watchdoga zaproponował, by wnioskodawca skorzystał z e-Doręczeń — systemu stworzonego właśnie do komunikacji z podmiotami publicznymi, eliminującego ryzyko, że poczta zawiedzie. Jednak:
- usługa nie jest dostępna w języku angielskim,
- cudzoziemiec może założyć konto, ale potrzebuje numeru PESEL,
- PESEL wymaga zamieszkiwania na terytorium Polski.
Oficjalny kanał komunikacji z administracją jest więc zamknięty dla osób niemieszkających w Polsce. Nie wprost, nie żadnym przepisem o obywatelstwie — tylko przez łańcuch wymogów technicznych, którego nie da się przejść z zewnątrz.
Bariera piąta: droga sądowa też jest zamknięta
Skargi na bezczynność nie można wnieść e-mailem. Zostaje poczta tradycyjna albo e-Doręczenia. E-Doręczenia odpadają (PESEL). Poczta tradycyjna z RPA jest teoretycznie możliwa, ale do tego dochodzi bariera językowa i wymogi proceduralne postępowania sądowoadministracyjnego. Kontakt telefoniczny z zagranicy praktycznie nie wchodzi w grę.
Prawo do informacji zostaje więc bez sankcji. Jest, ale nie da się go wyegzekwować.
Bariera szósta: przejście na tryb KPA i wymóg podpisu
Jeden z organów zażądał uzupełnienia wniosku: podpisu kwalifikowanego, profilu zaufanego albo podpisu osobistego, wskazania osoby wnioskodawcy i adresu do doręczeń. Termin: siedem dni, inaczej wniosek zostaje bez rozpoznania. Postępowanie „przechodzi” z nieformalnego trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej na sformalizowany tryb KPA.
Wszystkie trzy formy podpisu wymagają polskiej tożsamości elektronicznej albo polskiego dowodu. Zostaje własnoręczny podpis i przesyłka pocztą. Mamy więc sytuację, w której prawo dostępne „każdemu” wymaga w praktyce polskiego dowodu osobistego albo koperty ze znaczkiem wysłanej z drugiej półkuli w siedem dni.
Bariera siódma: wymóg konkretyzacji kontra brak wiedzy o strukturze urzędu
To bariera subtelniejsza, ale w opisie badawczym może się okazać najciekawsza. Orzecznictwo wymaga, żeby wniosek był skonkretyzowany — nie można żądać „całości dokumentacji”. Student z RPA sformułował wnioski szeroko, i zrobił to celowo: nie zna wewnętrznej struktury Sejmu ani gminy, terminologii parlamentarnej, systemu klasyfikacji dokumentów ani tego, która jednostka co przechowuje. Bał się, że wąski wniosek nieświadomie wykluczy materiały, o których istnieniu nie ma pojęcia.
Powstaje błędne koło: żeby wniosek był wystarczająco precyzyjny, trzeba już wiedzieć, jakie dokumenty istnieją i jak się nazywają — czyli mieć dokładnie tę wiedzę, którą dostęp do informacji ma dopiero zapewnić. Osoba z zewnątrz systemu jest tu w gorszej sytuacji niż ktoś obeznany z urzędem, mimo że formalnie mają to samo prawo.
Wykluczenie podmiotowe zamiast przedmiotowego
W korespondencji ze studentem z RPA prawnik Watchdoga przyznaje, że pozostawienie jego wniosku bez rozpoznania nie zwalnia organu z obowiązku odpowiedzi na identyczny wniosek złożony przez inny podmiot.
To znaczy, że informacja przez cały czas pozostaje publiczna i dostępna — niedostępny jest wnioskodawca. Bariera nie dotyczy treści, tylko osoby. A skoro decyduje o niej infrastruktura (filtr antyspamowy, PESEL, profil zaufany, język interfejsu), a nie żaden przepis o zakresie informacji, to mamy do czynienia z faktycznym wymogiem rezydencji, którego ustawa nie przewiduje. Ustawa mówi „każdemu”. System pocztowy i system tożsamości elektronicznej mówią: każdemu, kto mieszka w Polsce i ma dowód.
Sprawa druga: dyplom, którego nikt nie potwierdzi
Do poradni prawnej Watchdoga napisała grupa absolwentów z Nepalu. Studiowali u siebie, w placówce powiązanej z jedną z polskich uczelni. Dyplomy dostali polskie, wystawione przez polską uczelnię.
Polska uczelnia jest w likwidacji
Problem ujawnił się dopiero wtedy, gdy absolwenci zaczęli składać papiery na studia magisterskie w Szwecji, Kanadzie i Wielkiej Brytanii. Każda z tych rekrutacji wymaga weryfikacji akademickiej: instytucja zagraniczna pyta uczelnię, czy dyplom jest prawdziwy. Tu nie ma kogo zapytać. Szwedzka UHR odrzuca i kasuje wnioski. Jeden stracony rok akademicki, tysiące dolarów opłat rekrutacyjnych, kilkadziesiąt osób w tej samej sytuacji.
Przeszli całą drogę, którą przejść należało. Archiwum Państwowe odpowiedziało, że dokumentacji nie ma, i odesłało do ministerstwa. Rzecznik Praw Obywatelskich potwierdził problem i wskazał drogę: skarga na bezczynność Ministra Nauki. Ministerstwo Nauki milczy. Kilkadziesiąt maili, kilka departamentów, zero odpowiedzi.
Zwróćmy uwagę, że w tej historii nikt nie kłamie i nikt niczego nie odmawia. Archiwum naprawdę nie ma tych akt. Rzecznik naprawdę nie może ministrowi niczego nakazać. Każda instytucja odpowiada zgodnie z prawdą i wskazuje następną.
Milczenie jest gorsze od blokady
Obie sprawy wyglądają podobnie, ale mechanizm jest inny — i to różnica warta odnotowania.
Wnioski z RPA nie docierały. Maile z Nepalu docierają. Po prostu nic się po nich nie dzieje.
Wbrew intuicji jest to sytuacja lepsza prawnie. Filtr antyspamowy pozbawia wnioskodawcę ochrony, bo nie ma bezczynności wobec czegoś, co nie dotarło. Milczenie jest bezczynnością i można je zaskarżyć. Rzecznik wskazał tę drogę wprost.
Tyle że droga prowadzi tam, gdzie już byliśmy. Skargi na bezczynność nie wniesie się mailem. Zostaje poczta tradycyjna albo e-Doręczenia, a e-Doręczenia wymagają numeru PESEL, a PESEL wymaga mieszkania w Polsce.
Czego właściwie chcą
Absolwenci z Nepalu chcą pozyskać dwie informacje: jak nazywa się likwidator WSIiU i gdzie fizycznie znajdują się akta studenckie z ich roczników.
To jest podręcznikowa informacja publiczna. Nie przysługa, nie usługa, nie wyjątek. Dwa fakty, które organ nadzorujący uczelnię powinien mieć pod ręką.
Polska wystawiła tym ludziom dyplomy i przestała potwierdzać, że je wystawiła. Formalnie dyplom jest ważny. Praktycznie — dla człowieka składającego papiery w Sztokholmie — dokument, którego nikt nie potwierdzi, nie istnieje.
To nie jest problem cudzoziemców
Łatwo uznać obie historie za egzotyczne przypadki brzegowe. Byłby to błąd.
Filtr antyspamowy nie wie, że nadawca jest z RPA. Wie tyle, że wiadomość dostała 8,1 punktu. Znamy już przypadek obywatela polskiego, który nie mógł składać wniosków elektronicznie, bo jego domena trafiła na czarną listę. Blokada nie sprawdza paszportu — sprawdza reputację domeny, nagłówki i szablon wiadomości. Trafić może w każdego, kto wysyła dużo podobnych pism, czyli dokładnie w tego, kto korzysta z prawa do informacji najintensywniej.
Milcząca skrzynka ministerstwa też nie sprawdza, skąd przyszedł mail.
Cudzoziemiec jest po prostu przypadkiem, w którym widać to najostrzej — bo odpadają mu wszystkie ścieżki zapasowe naraz. Nie zadzwoni. Nie wpadnie do urzędu. Nie założy profilu zaufanego. Nie napisze skargi po polsku. Kiedy zawodzi e-mail, dla niego nie ma planu B.
Czego trzeba
Obie sprawy są w toku i jak na razie jest więcej pytań niż odpowiedzi.
Po pierwsze, czy urzędy korzystające z tej samej infrastruktury pocztowej blokują wnioski o informację publiczną systemowo — i ile takich urzędów jest. Trzy potwierdzone komunikaty to za mało, żeby cokolwiek orzec, i za dużo, żeby machnąć ręką.
Po drugie, czy państwo, które udostępnia e-Doręczenia jako oficjalny kanał kontaktu z administracją, może utrzymywać go wyłącznie po polsku i wyłącznie dla osób z numerem PESEL — skoro prawo, które ten kanał obsługuje, przysługuje każdemu.
Po trzecie, co ma zrobić wnioskodawca, którego wniosek nie dotarł, a który nie ma jak ustalić, czy nie dotarł.
I po czwarte, kto w Polsce odpowiada za to, żeby akta zlikwidowanej uczelni dało się odnaleźć — oraz co się dzieje z dyplomem, którego nie ma kto potwierdzić.
Komentarze 0
Dodaj komentarz