Prawnicy – skazani na jawność

Nie tylko organy administracji publicznej są zobowiązane do udostępnienia informacji. Dostęp do informacji muszą też zapewnić organy samorządów zawodowych. Na przykład tej dotyczącej postępowań dyscyplinarnych. W tym artykule przyglądamy się, jak prawo do informacji realizują samorządy prawnicze.

W teorii prawnicy powinni najlepiej spośród innych samorządów orientować się w kwestiach dotyczących jawności. Tymczasem nie wszystkie samorządy posiadają Biuletyny Informacji Publicznej (BIP), a spory wokół prawa do informacji wyglądają podobnie jak w przypadku innych samorządów. Również niechęć w udostępnianiu pewnego typu danych przypomina zachowania niektórych organów administracji.

Adwokaci

W przypadku adwokatów, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (dalej: poa), organami adwokatury są: Krajowy Zjazd Adwokatury, Naczelna Rada Adwokacka, Wyższy Sąd Dyscyplinarny, Rzecznik Dyscyplinarny Adwokatury oraz Wyższa Komisja Rewizyjna.

Adwokaturę, zgodnie z art 58 pkt 1 poa, reprezentuje Naczelna Rada Adwokacka. Do jej zadań należy ponadto m.in. nadzór nad działalnością okręgowych rad adwokackich, sprawowanie pieczy nad kształceniem aplikantów adwokackich przez okręgowe rady adwokackie, udzielanie opinii o projektach aktów prawodawczych oraz przedstawianie wniosków i postulatów w zakresie tworzenia i stosowania prawa. NRA, izby adwokackie oraz zespoły adwokackie posiadają osobowość prawną.

Naczelna Rada Adwokacka na swojej stronie udostępnia m.in. informacje o organach adwokatury, składach komisji i zespołów NRA oraz izbach adwokackich. Posiada również uproszczoną stronę BIP, a kluczowe informacje znajdują się na stronie adwokatura.pl. Co ciekawe, NRA ma koordynatora do spraw dostępu do informacji publicznej.

Dosyć bogate w informacje są Biuletyny Informacji Publicznej oraz strony internetowe izb adwokackich w Warszawie, Krakowie i Olsztynie. Na stronie głównej BIP-u izby krakowskiej znajdziemy fragment przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uproszczony BIP posiada izba adwokacka we Wrocławiu.

Orzecznictwo w zakresie prawa do informacji w przypadku adwokatury koncentruje się na kwestii definicji informacji podlegającej udostępnieniu oraz nadużycia prawa do informacji.

W wyroku kończącym sprawę, w której wnioskodawca pytał o kwestie dotyczące konkretnego adwokata, NSA wskazał, że nie wszystkie informacje będą podlegać udostępnieniu:

Takimi informacjami nie są przykładowo informacje dotyczące aktywności zawodowej adwokata i aplikanta adwokackiego w sprawach konkretnych podmiotów. Z kolei informacje ogólne, dotyczące wykonywania zawodu przez konkretnego adwokata, odnoszące się do jego wykształcenia, tytułu naukowego, miejsca i formy prowadzonej działalności, ewentualnych postępowań dyscyplinarnych, działalności w samorządzie adwokackim, będą stanowić informację publiczną”. Jednocześnie NSA zaznaczył, że „przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej.

Warto podkreślić, że wniosków dotyczących informacji o konkretnym adwokacie było więcej (sądząc po treści zapadłych wyroków). Wnioskodawcy byli zainteresowani datą ukończenia studiów prawniczych, nazwą uczelni, ocenami, z jakimi prawnik ukończył studia i aplikację adwokacką oraz orzeczonymi karami dyscyplinarnymi i wynagrodzeniem za sprawowanie funkcji w samorządzie. W jednej z takich spraw koordynator Naczelnej Rady Adwokackiej do spraw dostępu do informacji publicznej i ochrony danych osobowych wskazał, że informacja nie podlega udostępnieniu, a wnioskodawca nie realizuje interesu publicznego lecz prywatny. Sąd jednak nie zgodził się z tym stanowiskiem, uznając, że spośród wskazanych wcześniej informacji jedynie ta o ocenie, z jaką adwokat ukończył studia, nie podlega udostępnieniu (WSA w Kielcach z 13 lutego 2025 r., II SAB/Ke 130/24).

Inne rozstrzygnięcia o bardzo zbliżonej tematyce i analogicznym zakończeniu to m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 7.11.2024 r.(IV SAB/Po 123/24) oraz wyrok WSA w Kielcach z 31.10.2024 r. (II SAB/Ke 95/24).

Radcowie prawni

W przypadku radców prawnych, zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (dalej: uorp), do organów samorządu należy Krajowy Zjazd Radców Prawnych, Krajowa Rada Radców Prawnych, Wyższa Komisja Rewizyjna, Wyższy Sąd Dyscyplinarny, Główny Rzecznik Dyscyplinarny, zgromadzenie okręgowej izby radców prawnych, rada okręgowej izby radców prawnych, okręgowa komisja rewizyjna, okręgowy sąd dyscyplinarny oraz rzecznik dyscyplinarny.

Radców prawnych reprezentuje na zewnątrz Krajowa Rada Radców Prawnych, do której zadań należy zgodnie z art. 60 uorp również opiniowanie projektów aktów prawnych i przedstawianie wniosków dotyczących unormowań prawnych, jak również koordynowanie doskonalenia zawodowego radców prawnych. Zgodnie z art. 5 ust. 2 uorp jednostkami organizacyjnymi samorządu posiadającymi osobowość prawną są okręgowe izby radców prawnych i Krajowa Izba Radców Prawnych.

Biuletyn Informacji Publicznej posiada Krajowa Izba Radców Prawnych, jak również Okręgowa Izba Radców Prawnych w Warszawie, Białymstoku, Kielcach, Wrocławiu, Rzeszowie, Poznaniu, Krakowie, Lublinie, Łodzi. Uproszczony BIP ma Okręgowa Izba Radców Prawnych w Bydgoszczy, Olsztynie i Opolu.

Orzecznictwo koncentruje się głównie na kwestiach dyscyplinarnych. Wnioskodawcy pytają o wykonanie kar dyscyplinarnych, podmioty zobowiązane zazwyczaj odmawiają udostępnienia informacji, argumentując, że nie podlega ona udostępnieniu, zaś sądy administracyjne wyjaśniają, że sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organy samorządu zawodowego jest formą wykonywania władzy publicznej, a zatem kwestie dotyczące nakładania i realizowania kar za przewinienia dyscyplinarne stanowi informację podlegającą udostępnieniu (Wyrok NSA z 15.09.2022 r., III OSK 1750/21). W jednej ze spraw sąd uznał, że wnioskodawca domaga się w istocie udostępnienia akt postępowania dyscyplinarnego. Ze względu na art. 74(1) uorp wskazujący, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, udostępnienie informacji nie było możliwe ze względu na restrykcje przewidziane w tym kodeksie (Wyrok WSA w Warszawie z 20.04.2021 r., II SAB/Wa 740/20).

Wnioskodawcy pytają również o wynagrodzenie z tytułu funkcji pełnionych w samorządzie. W jednej ze spraw wnioskodawca zapytał o wynagrodzenie kierownika aplikacji radcowskiej. Za reprezentantem samorządu radców prawnych sąd I instancji uznał, że kierownik szkolenia aplikantów radcowskich „nie realizuje zadań publicznych i nie posiada w tym zakresie kompetencji decyzyjnej jak też, że wykonywane przez niego czynności nie mają związku z dysponowaniem majątkiem publicznym”. W związku z tym, kierownika szkolenia aplikantów nie można uznać za osobę pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i podawać na jego temat informacje. NSA jednak nie zgodził się z tym stanowiskiem i stwierdził, że „funkcja kierownika szkolenia aplikantów radcowskich wiąże się bezpośrednio z wykonywaniem przez samorząd radcowski z wykonywaniem zadań publicznych, jakim jest szkolenie aplikantów radcowskich, którzy po uzyskaniu pozytywnego wyniku z egzaminu radcowskiego kończącego aplikację radcowską, będą wykonywali zawód zaufania publicznego, jakim jest zawód radcy prawnego” (Wyrok NSA z 1.10.2021 r., III OSK 4001/21). Oznacza to zatem, że wynagrodzenie tego organu powinno być jawne.

Komornicy

W odniesieniu do komorników, organami ich samorządu są Krajowa Rada Komornicza, Krajowa Komisja Rewizyjna oraz izby komornicze. Zgodnie z art. 197 Ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (dalej: uok) Krajowa Rada Komornicza reprezentuje samorząd na zewnątrz.

Izby komornicze działają na szczeblu bardziej lokalnym, jako że izbę zgodnie z art. 205 uok tworzą komornicy prowadzący kancelarie na obszarze apelacji wraz z asesorami, a siedzibą danej izby jest miejscowość, w której ma siedzibę sąd apelacyjny. Na zewnątrz reprezentuje izbę rada izby komorniczej. Organ ten ma za zadanie m.in. wydawanie opinii dotyczących powoływania i odwoływania komorników, nadzór nad przestrzeganiem przez nich godności zawodu oraz organizację szkoleń dla komorników.

Biuletyn Informacji Publicznej posiada izba katowicka. Znajdują się w nim przepisy dotyczące statusu prawnego i przedmiotu działalności izby oraz ogólne przepisy dotyczące przetwarzania danych osobowych przez izbę.

W starszym orzecznictwie dotyczącym samorządu komorniczego dominuje temat wniosków o udostępnienie orzeczeń dyscyplinarnych. W sprawie zakończonej wyrokiem NSA z 15 września 2016 r. rada izby komorniczej wyjaśniała odmowę udostępnienia informacji tym, że orzeczenia dyscyplinarne są aktami stosowania prawa karnego, nie wykraczającymi swoimi skutkami poza granice aparatu administracji publicznej wykonywanej przez organy samorządu komorniczego. NSA z kolei wskazał, że „sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organ samorządu zawodowego jest formą wykonywania władzy publicznej”, a zatem orzeczenia dyscyplinarne stanowią informację podlegającą udostępnieniu (I OSK 343/15).

Z kolei w innej sprawie rada izby komorniczej twierdziła, że skoro komornik nie wykonuje kompetencji decyzyjnych w ramach wymiaru sprawiedliwości, to nie można zaliczyć go do kategorii osób wykonujących funkcje publiczne, a zatem materiały zgromadzone w postępowaniu dyscyplinarnym wobec komorników nie mogą być kwalifikowane jako informacja publiczna. NSA jednak podkreślił, jak w poprzednim cytowanym orzeczeniu, że sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organ samorządu zawodowego jest formą wykonywania zadań publicznych (Wyrok NSA z 24.11. 2016 r., I OSK 589/15). NSA wyjaśnił, że komornik sądowy „realizuje jedno z głównych zadań państwa, jakim jest zapewnienie przestrzegania prawa, poprzez przymusowe wprowadzanie w życie wyroków sądowych. Sprawowanie obowiązków komornika jest zaliczane do kategorii zawodów zaufania publicznego, co decyduje o przynależności jego osoby do samorządu zawodowego. Szczególny rodzaj zadań realizowanych przez komorników sądowych powoduje, że konieczne jest zapewnienie mechanizmu społecznej kontroli ich funkcjonowania, w tym poprzez uzyskiwanie informacji publicznej dotyczącej jego członków”.

W nowszym orzecznictwie sądów administracyjnych pojawia się z kolei wątek samego komornika sądowego jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji i wykazywanie przed sądami bezczynności komornika poprzez brak działania zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej (np. wyrok WSA w Rzeszowie z 8.04.2025 r., II SAB/Rz 217/24 i wyrok WSA w Warszawie z 14.02.2019 r., II SAB/Wa 522/18). Nie zawsze komornicy mają świadomość, że są podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej i że wnioskodawca powinien być poinformowany o powodach opóźnień w przekazywaniu danych.

Lepiej jednak udaje się komornikom identyfikować, kiedy mają do czynienia z wnioskiem o informację inną niż podlegająca udostępnieniu. W sprawie zakończonej wyrokiem WSA w Rzeszowie z 21 listopada 2024 r. komornik sądowy otrzymał wniosek o udzielenie informacji, obejmującej przesłanie skanu czytelnego wzoru podpisu imieniem i nazwiskiem komornika, którym posługuje się przy podpisywaniu postanowień i innych pism sądowo – urzędowych. Komornik, dotrzymując ustawowego terminu, w zwykłym piśmie wyjaśnił, że podpis z użyciem nadrukowanej pieczęci imiennej na której umieszczone jest jego imię i nazwisko widnieje na każdej kierowanej do wnioskodawcy i odbieranej przez niego korespondencji. Tym samym komornik pośrednio odmówił udostępnienia informacji, ale w ocenie sądu jego postępowanie było właściwe, ponieważ informacja nie podlegała udostępnieniu. Sąd zauważył, że „sposób sformułowania wniosku sugerował, że intencją skarżącego było nie tyle uzyskanie informacji w postaci wzoru podpisu Komornika sądowego, ile zakwestionowanie sposobu podpisywania przez niego dokumentów urzędowych. Taką intencję potwierdza również treść uzasadnienia skargi, w którym wielokrotnie sformułował zarzut błędnego sygnowania pism Komornika przy użyciu parafki, co w ocenie skarżącego budzi wątpliwości co do osoby która tą parafkę wykonała.W tym kontekście – nie przesądzając o słuszności stanowiska skarżącego – Sąd wskazuje, że tryb dostępu do informacji publicznej nie służy kwestionowaniu zachowania wymogów formalnych komorniczych dokumentów urzędowych, w tym prawidłowości podpisów złożonych pod nimi przez komorników sądowych ani też kwestionowaniu innych podejmowanych przez nich czynności” (II SAB/Rz 116/24).

Notariusze

W odniesieniu do notariuszy, zgodnie z art. 26 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (dalej: pon) samorząd tworzą izby notarialne oraz Krajowa Rada Notarialna. Zgodnie z art. 38 pon, notariat reprezentuje Krajowa Rada Notarialna. Do jej zadań należy m.in. przedstawianie opinii i propozycji zmian w przepisach o notariacie, współpraca z notariuszami z innych państw oraz wypowiadanie się w przedmiocie etyki zawodowej notariuszy.

Podobnie jak w przypadku komorników, siedzibą izby notarialnej jest siedziba sądu apelacyjnego. Na zewnątrz izbę reprezentuje rada izby notarialnej, która m.in. opiniuje wnioski w zakresie powoływania i odwoływania notariuszy czy sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu notariusza oraz przestrzeganiem powagi i godności zawodu.

Krajowa Rada Notarialna nie posiada BIP, choć jej strona internetowa zawiera różne informacje związane z notariatem. BIP posiada izba notarialna w Krakowie, Poznaniu i Rzeszowie, a w ograniczonym zakresie izba notarialna w Warszawie. Z kolei na stronie izby notarialnej w Białymstoku widnieje informacja o ostatniej zmianie z 2015 r., a w izbie notarialnej w Szczecinie i w Lublinie z 2014 r. Izba notarialna w Gdańsku wprawdzie nie ma BIP-u, ale jej strona internetowa zawiera wiele interesujących informacji – oprócz opisu notariatu w Polsce i na świecie, poradniki dotyczące prawa spadkowego i najmu okazjonalnego. Również Izba notarialna w Łodzi nie posiada strony BIP jako takiej, ale dzieli się za pośrednictwem swojej strony internetowej ważnymi informacjami o notariacie.

Orzecznictwo dotyczące samorządu notariuszy dotyczy przede wszystkim kwestii bezczynności, za którymi kryją się wątki w zakresie definicji informacji publicznej i innych instytucji.

W wyroku WSA w Warszawie z 26 lipca 2024 r. skarżący zapytał Krajową Radę Notarialną „na jakiej podstawie prawnej notariusze i notariuszki sporządzają czynności notarialne „doręczenie oświadczeń”. Organ odpowiedział, że interpretacja przepisów nie stanowi informacji podlegającej udostępnieniu. Sąd uznał, że organ postąpił w sposób prawidłowy ( II SAB/Wa 35/24).

Przedmiotem innej sprawy  było określenie, czy bezczynności dopuścił się Prezes Rady Izby Notarialnej w Krakowie, który na wniosek zawierający pytanie o to, czy na konkretnego notariusza została złożona skarga, odpowiedział, że skoro wniosek dotyczy notariusza wymienionego z imienia i nazwiska, to przedmiotem wniosku nie jest realizacja publicznego interesu i informacja nie podlega udostępnieniu. Sąd nie zgodził się z organem, konstatując, że „informację publiczną stanowią również z całą pewnością dane dotyczące postępowań i orzeczeń dyscyplinarnych członka samorządu zawodowego notariuszy, bowiem są to osoby wykonujące zawód zaufania publicznego. Innymi słowy informację publiczną zawierają wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go” (WSA w Krakowie z 8 sierpnia 2024 r., II SAB/Kr 132/24).

W sprawie zakończonej wyrokiem NSA z 17 września 2024 r., sąd rozstrzygnął, że uchwały w sprawie wpisu do wykazu zastępców notarialnych stanowią informację podlegającą udostępnieniu. W sprawie pojawił się wątek „nadużycia prawa do informacji” podniesiony przez odbiorcę wniosku o informację – radę izby notarialnej. Organ ten uznał, że ze względu na fakt, że wnioskodawca pytał o konkretną osobę, doszło do nadużycia prawa do informacji. (III OSK 2547/22) NSA zaznaczył, że zamiar wnioskodawcy pozostaje prawnie irrelewantny, o ile przedmiot żądania dotyczy sfery spraw publicznych.

Samorządy prawnicze całkiem dobrze radzą sobie w kwestiach jawności. Chętnie dzielą się informacjami ogólnymi o swojej działalności, poprzez strony BIP lub strony internetowe. Zachowują jednak szczególną ostrożność, gdy wnioskodawcy pytają o poszczególnych prawników z imienia i nazwiska. Tym samym nie różnią się powściągliwością od organów innych samorządów otrzymujących analogiczne wnioski o informację.

Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że dane o wykonywaniu zawodu, postępowaniach dyscyplinarnych czy wynagrodzeniach osób pełniących szeroko ujmowane funkcje publiczne co do zasady stanowią informację podlegającą udostępnieniu. Zatem samorządy prawnicze są skazane na jawność (wyrok jest prawomocny).