Czy dziennikarze „nadużywają” prawa do informacji?

Jednym z najbardziej istotnych problemów dostępu do informacji publicznej, jakie pojawiły się w ostatnich latach, jest tzw. nadużycie prawa do informacji publicznej. Choć trudno szukać tego pojęcia w ustawie o dostępie do informacji publicznej, zdarza się, że wnioskodawca nie otrzymuje odpowiedzi na swoje pytania, ponieważ organ uznał, że nadużywa prawa do informacji (bo na przykład po raz kolejny wysłał wniosek). Taka przesłanka ograniczenia prawa do informacji pojawia się także w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych.

Ten stan rzeczy prowokuje pytania: czy dopuszczalne jest ograniczenie prawa do informacji bez wyraźnej podstawy ustawowej? W jakich sytuacjach je stosować? Jeśli prawa do informacji można „nadużyć”, to jak rozpoznać takie nadużycie?

Aby zmierzyć się z tymi wątpliwościami, Paula Kłucińska, Szymon Dubiel i Piotr Rzekiecki przygotowali analizę zjawiska „nadużycia prawa do informacji”, którą opublikowaliśmy pod koniec zeszłego roku. Teraz, chcąc Państwu przybliżyć tę ważną publikację, prezentujemy jej fragmenty. W pierwszej części przedstawiliśmy analizę regulacji prawnych dotyczących nadużywania prawa do informacji. W drugiej części opracowania pisaliśmy o nadużywaniu prawa do informacji w kontekście orzeczeń sądów administracyjnych, prezentując w punktach ogólne informacje na ten temat. Przedstawiliśmy również fragment opisujący sprawę lokalnego aktywisty i radnej, której zarzucono nadużywanie prawa do informacji.

Dziś prezentujemy historię lokalnych dziennikarzy

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia wolność prasy i innych środków masowego przekazu (art. 14). Jest to jedna z podstawowych gwarancji ustroju demokratycznego. Ma ona zapewnić wolnemu społeczeństwu otrzymywanie i przekazywanie informacji oraz idei bez ingerencji władz publicznych, a przez to również społeczną kontrolę różnych sfer życia (Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2006 r. o sygn. akt P 10/06).

Niewątpliwie wolność prasy ma swój wymiar polityczny (choć nie ogranicza się wyłącznie do niego). Jest ona środkiem do poznania i ukształtowania opinii o działaniach i poglądach piastunów władzy i polityków niesprawujących władzy, ale działających na „przedpolu państwa”. Wolne media pełnią w życiu publicznym istotną funkcję kontrolną. Znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który podkreśla, że: ,,w systemie demokratycznym działania lub zaniechania rządu muszą być przedmiotem ścisłej kontroli nie tylko ze strony władzy ustawodawczej i sądów, ale również poddane kontroli prasy i opinii publicznej” (Wyrok ETPC z 23 kwietnia 1992 r. w sprawie Castells przeciwko Hiszpanii, § 46)oraz określa prasę mianem „publicznego kontrolera” (Wyrok ETPC z 26 listopada 1991 r. w sprawie Observer and Guardian przeciwko Wielkiej Brytanii, § 216-217 oraz wyrok z 26 listopada 1991 r. w sprawie The Sunday Times przeciwko Wielkiej Brytanii (nr 2)
Fundamentem prawidłowego działania prasy i realizacji funkcji , jaką pełni ona w demokratycznym społeczeństwie, jest zapewnienie jej szybkiego i efektywnego dostępu do informacji, w tym do informacji dotyczących działalności organów władzy publicznej. Prawidłowa realizacja art. 14 Konstytucji RP jest zatem funkcjonalnie powiązana z przestrzeganiem art. 61 Konstytucji RP.

Na przykładzie trzech poniższych spraw przyjrzymy się, w jaki sposób koncepcja nadużywania czy nadużycia prawa do informacji może wpływać na wolność prasy.

Przypadek pierwszy: zaspokojenie prywatnych potrzeb dla celów zawodowych

Jednym z największych problemów koncepcji nadużycia prawa do informacji jest arbitralność rozstrzygnięć podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji. Procedura składania wniosku jest maksymalnie odformalizowana, w szczególności wnioskodawca może pozostać anonimowy oraz nie musi w żaden sposób uzasadniać swoich motywacji. Mimo to sądy administracyjne poprzez wykładnię przepisów Ustawy o dostępie do informacji publicznej wyposażyły administrację w uprawnienie do swobodnej oceny intencji wnioskodawców oraz stwierdzenia, że nie działają oni w „trosce o dobro publiczne”. Takie zjawisko miało miejsce w niniejszej sprawie.

Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji

Dziennikarz i wydawca jednego z lokalnych czasopism, który, jak się samookreśla: „walczy z nepotyzmem i kumoterstwem władz”, zwrócił się do dyrektora jednej z jednostek organizacyjnych miasta o udostępnienie następujących informacji:
– Czy na stanowisko „referenta ds. promocji” przeprowadzono otwarty konkurs, a jeżeli tak to ile osób brało w nim udział?
– Jaki jest zakres obowiązków na ww. stanowisku?
– Jakie kompetencje powinna spełnić osoba na ww. stanowisku?
– Czy przed 2017 r. jednostka zatrudniała pracowników na ww. stanowisku?

Bez przeprowadzania skomplikowanej analizy widać, że wniosek bez wątpienia dotyczy informacji publicznej prostej, która bez zbędnej zwłoki powinna zostać udostępniona, bez potrzeby wykazywania jakiegokolwiek interesu.
Ku zaskoczeniu wnioskodawcy w odpowiedzi organ stwierdził jednak, że: ,,żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej, wobec czego wniosek nie może zostać zrealizowany”. Takie stanowisko podmiot uzasadnił następująco:

Pytania nie są podyktowane troską o dobro publiczne i nie służą zapewnieniu społecznej kontroli.

Zdaniem dyrektora ,,przedmiotem wniosku nie jest kwestia istotna dla większej ilości osób”. Dyrektor przedstawił także wykładnię celów Ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazując, że: ,,celem ustawy nie jest zaspokojenie prywatnych potrzeb dla celów zawodowych”. Wniosek zmierzał do zaspokojenia interesu prywatnego, jest więc nadużyciem prawa do informacji  publicznej.

Oprócz ogólnych stwierdzeń dotyczących potrzeby działania w trosce o dobro publiczne, dyrektor nie przedstawił żadnego przełożenia ich na okoliczności sprawy. Nie wyjaśnił, dlaczego uważa, że wniosek zmierzał wyłącznie do zaspokojenia prywatnego interesu wnioskodawcy, a informacja nie jest istotna dla większej ilości osób.

Rozpatrzenie wniosku z powołaniem się na nadużycie prawa do informacji często przyjmuje postać „czynności materialno-technicznej”. Stanowi to duże ryzyko, bowiem przepisy prawa nie regulują obligatoryjnych elementów takiego rozstrzygnięcia, a w szczególności nie wskazują standardu uzasadniania decyzji. Wnioskodawca, któremu zarzucono nadużycie prawa do informacji często dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego dowiaduje się jakie powody rzeczywiście stały za uznaniem, że nie działał w celu troski o dobro wspólne i nadużył prawa do informacji.

Postępowanie sądowoadministracyjne

W sprawie przygotowaliśmy dla klienta projekt skargi na bezczynność, w której podkreśliliśmy, że przepisy Ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewidują uznaniowości w rozpatrzeniu wniosku, a w szczególności konieczność działania w trosce o dobro publiczne nie stanowi dodatkowej przesłanki warunkującej uzyskanie dostępu do informacji. Ponadto wskazaliśmy, że od osoby wykonującej prawo do informacji nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, a motywacja wnioskodawcy powinna być irrelewantna dla sposobu rozpatrzenia wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie jako całkowicie bezzasadną.

Orzeczeniem z 21 czerwca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (II SAB/Go 48/23) uwzględnił złożoną w sprawie skargę. W pisemnym uzasadnieniu sąd przedstawił szczegółową wykładnię przepisów potwierdzającą, że każda z wnioskowanych przez dziennikarza informacji powinna zostać zakwalifikowana jako informacja publiczna.

Jednocześnie odniósł się do zarzutu nadużycia prawa identyfikując je jako próbę wykorzystania prawa do informacji w celu innym niż troska o dobro publiczne. Zdaniem sądu może ono w szczególności polegać na:

1. wykorzystaniu prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji publicznej (do swoistego pieniactwa
   z wykorzystaniem prawa do informacji);
2. wykorzystaniu dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia
   indywidualnych sporów prawnych;
3. wykorzystaniu dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji.

Sąd stwierdził jednak, że: ,,W realiach niniejszej sprawie nie ujawniły się okoliczności mogące świadczyć o nadużyciu prawa do informacji publicznej”.

Dyrektor jednostki organizacyjnej nie zdecydował się na złożenie skargi kasacyjnej. Po zapoznaniu się z wydanym orzeczeniem udostępnił wnioskowane informacje.

Przypadek drugi: informacje o współpracy z konkurentem

Nieustępliwość i dążenie do prawdy przez dziennikarzy niejednokrotnie jest niewygodne dla piastunów władzy. W konsekwencji zdarza się, że ich praca prowadzi do konfliktów, a nawet postępowań sądowych. W takiej sytuacji znalazł się jednej z klientów naszej poradni, który prowadzi pismo branżowe zajmujące się rynkiem hotelarskim. Publikowane przez niego artykuły nie spodobały się władzom spółki zajmującej się administrowaniem hotelami należącymi do Skarbu Państwa. Wytoczyła ona przeciwko dziennikarzowi trzy procesy cywilne, które naszym zdaniem powinny być kwalifikowane jako strategiczne pozwy przeciwko partycypacji społecznej (SLAPP), gdyż zmierzały do stłumienia debaty publicznej i uciszenia niewygodnego dziennikarza.

Opis postępowania w sprawie udostępnienia informacji

Pozwany dziennikarz aktywnie korzystał ze swojego prawa do informacji i kierował do spółki wnioski o dostęp do informacji. W jednym z wniosków zapytał m.in. o to, jakie środki pieniężne i niepieniężne spółka przeznaczyła na współpracę w 2022 r. z wydawcami miesięczników opisującymi branżę hotelarską. Finansowe powiązanie prasy ze spółką Skarbu Państwa bez wątpienia stanowią ważną informację. Uzależnienie funkcjonowania mediów od środków przeznaczanych przez podmioty publiczne wpływa na kształt publikowanych przez nie treści i zniechęca do publikowania informacji niewygodnych dla swojego sponsora. Wnioskowane informacje, dotyczyły sposobu gospodarowania majątkiem publicznym i w naszej ocenie powinny zostać udostępnione.

Mimo to w odpowiedzi na wniosek organ stwierdził:

Materia objęta zapytaniem nie podlega udostępnieniu, a to wobec nadużycia prawa do informacji publicznej poprzez próbę uzyskania informacji o podmiocie konkurencyjnym dla wnioskodawcy, tj. zapytanie jest kierowane prywatnym interesem ekonomicznym wnioskodawcy, a tym samym nie podlega
załatwieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Podmiot zobowiązany powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 lipca 2020 r. o sygn. akt II SA/Wa 1443/19, w którym sąd orzekł o tym, że celem Ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, a korzystanie z prawa do informacji w celu innym niż troska o dobro publiczne stanowi nadużycie prawa do informacji.

W związku z uzyskaną odpowiedzią dziennikarz zwrócił się do nas z prośbą o pomoc. Dodatkowo wyjaśnił, że złożone pytanie: „nie jest wynikiem konkurencji, ale chęcią pokazania opinii publicznej jak bardzo spółka uzależnia od siebie dwóch wydawców. Chodzi o pokazanie opinii publicznej, dlaczego żaden z tych wydawców nigdy nie podejmuje niewygodnych dla spółki tematów”.

Postępowanie sądowoadministracyjne

Chcąc uniknąć długotrwałego postępowania sądowego, w pierwszej kolejności przygotowaliśmy dla klienta projekt nieformalnego wezwania do udostępnienia informacji. Wskazaliśmy w nim na brak ustawowej legitymizacji koncepcji nadużycia prawa do informacji oraz brak możliwości uzależnienia sposobu rozpatrzenia wniosku od motywacji wnioskodawcy. Jednocześnie podkreśliliśmy szczególne znaczenie wnioskowanych informacji dla debaty publicznej. Pismo to nie przyniosło oczekiwanego rezultatu, dlatego swoje argumenty przedstawiliśmy jeszcze raz, tym razem w skardze na bezczynność skierowanej do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę spółka wskazała, że dziennikarz nadużywa prawa do informacji, kierując się partykularnym i gospodarczym celem. Pozyskane w trybie Ustawy o dostępie do informacji publicznej informacje miały zdaniem spółki posłużyć do poznania warunków współpracy z konkurencyjnymi względem wnioskodawcy czasopismami. Na marginesie organ wskazał także, że informacje mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorcy. Jednak nie wydał przy tym decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji.

Skarga na bezczynność została oddalona. Obecnie czekamy na pisemne uzasadnienie wyroku. Na tym etapie sprawy, w oczekiwaniu na uzasadnienie motywów rozstrzygnięcia, trudno przedstawić uwagi płynące z tej sprawy. Bez wątpienia należy jednak podkreślić, że nawet gdyby wnioskodawca rzeczywiście działał w interesie prywatnym, to nie powinno mieć to żadnego znaczenia dla sposobu rozpatrzenia sprawy. Tego rodzaju działanie także pośrednio prowadzi do kontroli administracji publicznej i zbadania zasadności i gospodarności wydatkowania przez nią publicznych środków.

Przypadek trzeci: dziennikarka gazety ogólnopolskiej też może nadużywać prawa

Wydawałoby się, że poza jakimkolwiek sporem jest to, że dziennikarze ogólnopolskich mediów korzystający z prawa do informacji w celu opisywania najważniejszych dla debaty publicznej wydarzeń, niewątpliwie działają pośrednio w interesie publicznym. Wszak oczywistym powinno być, że rzetelne, oparte na sprawdzonych danych, reportaże i artykuły sprzyjają trosce o dobro publiczne i poprawie funkcjonowania państwa. Pozbawienie dziennikarzy prawa do informacji sprawi, że przygotowywane przez nich artykuły albo w ogóle nie powstaną albo oparte będą na niesprawdzonych, niepewnych informacjach, co w każdym przypadku jest niekorzystne dla społeczeństwa. Mimo to dziennikarze ogólnopolskich mediów także spotykają się z zarzutem nadużywania prawa do informacji w postaci działania w partykularnym interesie. Co gorsza, tego rodzaju narracja bywa akceptowana przez sądy administracyjne, jak miało to miejsce w opisywanej sprawie.

Opis postępowania w sprawie udostępnienia informacji

Dziennikarka ogólnopolskiej gazety opisywała budzącą społeczny niepokój transakcję. Miasto Katowice, działając w imieniu Skarbu Państwa, kupiło od krakowskiego dewelopera szpital. Wątpliwości budziła kwota zawartej umowy, która opiewała na aż 205 mln złotych. Prezentowane były opinie podważające zasadność tak wysokiej wyceny, a ponadto wskazywano, że została ona podniesiona na krótko przed finalizacją transakcji. Dodatkowe oburzenie wzbudzała tożsamość sprzedającego, który jest osobą skazaną za seksualne wykorzystywanie małoletnich. W związku z zaistniałymi wątpliwościami dziennikarka zwróciła się do Prezydenta Miasta Katowice z wnioskiem o udostępnienie dokumentów z negocjacji w sprawie zakupu nieruchomości. W odpowiedzi na wniosek organ stwierdził, że wskazane dokumenty nie mają cechy ostateczności i nie stanowią informacji publicznej. Prezydent zakwestionował także motywacje i intencje wnioskodawczyni wskazując, że nadużywa ona prawa do informacji, gdyż zbierając materiały do artykułu realizuje ona prywatny interes i nie działa w trosce o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych
organów.

Postępowanie sądowoadministracyjne

W sprawie przygotowaliśmy skargę na bezczynność. Powołaliśmy się w niej m.in. na przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantujące prawo do informacji i wolność prasy, a także normy prawa międzynarodowego – art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz art. 19 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych gwarantujące wolność otrzymywania i przekazywania informacji. Podkreśliliśmy, że obowiązujące przepisy gwarantują szeroki dostęp do dokumentów i nie znają pojęcia „ostateczności” informacji, czy definicji „dokumentu wewnętrznego”.

Obywatele mają prawo do informacji o majątku publicznym i kontroli zarządzania nim. W procedurze rozpatrywania wniosku o udostępnienie informacji nie ma miejsca na uznaniowe i dyskrecjonalne działanie organu, a w konsekwencji ten nie jest uprawniony do oceny, czy kwestionowania intencji osoby korzystającej ze swojego prawa.
Ku naszemu zaskoczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w wyroku z 12 marca 2024 r. o sygn. akt III SAB/Gl 429/23. orzekł o oddaleniu skargi. W uzasadnieniu stwierdził, że żądana dokumentacja nie stanowiła informacji publicznej. Szczególnie groźne jest jednak to, że sąd przychylił się do argumentów organu i zakwestionował motywację dziennikarki. W ostatnim akapicie orzeczenia stwierdził:

W ocenie Sądu wysoce prawdopodobne jest, że skarżąca występując z żądaniem udzielenia informacji dotyczącej udostępnienia dokumentów z negocjacji w sprawie zakupu nieruchomości przy ul. […] w K. (Szpital […])”, kierowała się interesem partykularnym, a nie interesem publicznym, gdyż była osobiście zainteresowana informacjami zawartymi w dokumentach z negocjacji, ponieważ jak sama wskazała, że jako dziennikarka napisała i pisze artykuły prasowe dotyczące ww. Szpitala. Z powyższego wynika, że skarżącej może chodzić o realizację interesu własnego, a nie publicznego. Taki cel uzyskania informacji jest zaś sprzeczny z celem ustawy.

Powyższe orzeczenie całkowicie zaprzecza dorobkowi judykatury Europejskiego Trybunału Praw Człowieka uznającego szczególną rolę prasy w demokratycznym państwie prawa i jej status „publicznego kontrolera”. Uznanie, że dziennikarka zbierająca informację w celu publikacji artykułu nie działa w trosce o dobro publiczne, ale realizuje partykularny, osobisty interes oznacza, że w rzeczywistości trudno wyobrazić sobie sytuację w której osoba mogłaby wykorzystać prawo do informacji zgodnie z przyjętym przez sąd jego celem. Obecnie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym na rozpoznanie czeka skarga kasacyjna, kwestionująca zasadność powyższego orzeczenia.