Jedną z podstawowych reguł demokratycznego państwa prawa jest zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wynika ona z art. 2 Konstytucji RP i bywa trafnie nazywana zasadą lojalności.

Jak podkreśla się w literaturze, zakłada ona, że „organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego” (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 2.).

Z zasadą lojalności wiąże się pewność prawa. Obywatel powinien podejmować decyzje na podstawie jasnych i przejrzystych reguł. Kto zwraca się do sądu lub urzędu, powinien móc przewidzieć skutki swoich działań. Państwo nie może go zaskakiwać arbitralnymi rozstrzygnięciami.

Rzeczywistość bywa jednak inna. Organy administracji i sądy potrafią rozstrzygać niemal identyczne sprawy w zupełnie różny sposób. Zdarza się, że w jednym sądzie różne składy wydają przeciwne wyroki na podstawie tych samych przepisów i bardzo podobnych stanów faktycznych. Obywatel nie może więc przewidzieć, jak zakończy się jego sprawa. Wyraźnym przykładem są wyroki w sprawach o udostępnienie informacji publicznej zawartej w aktach postępowań karnych.

Kiedy nie stosuje się ustawy o dostępie do informacji publicznej?

Ustawa o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) jest podstawowym aktem regulującym tę dziedzinę. Stosuje się ją zawsze wtedy, gdy inne przepisy nie przewidują odrębnego trybu dostępu do informacji. Jeśli taki tryb istnieje w innej ustawie, pierwszeństwo ma właśnie ona. Wynika to wprost z art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Sądy i organy ścigania często twierdzą, że tryb dostępu do akt z Kodeksu postępowania karnego wyłącza stosowanie u.d.i.p. To nie jest spór czysto formalny. Od jego rozstrzygnięcia zależy, czy w ogóle da się uzyskać informację. Przepisy k.p.k. są bowiem znacznie bardziej restrykcyjne. Na podstawie u.d.i.p. prawo do informacji ma każdy. Na podstawie k.p.k. krąg uprawnionych jest wąski. Zgodnie z art. 156 § 1 i 5 k.p.k. dostęp do akt mają strony, obrońcy, pełnomocnicy i przedstawiciele ustawowi. Inne osoby mogą go uzyskać tylko za uznaniową zgodą prezesa sądu lub prokuratora. Widać więc, jak wiele dla jawności zależy od odpowiedzi na pytanie, czy k.p.k. rzeczywiście wyłącza u.d.i.p.

Dostęp do akt to nie to samo co dostęp do informacji publicznej

Sieć Obywatelska Watchdog Polska konsekwentnie stoi na stanowisku, że tryb dostępu do akt sprawy jest niezależny od dostępu do informacji publicznej. Utożsamianie ich to błąd. Art. 156 k.p.k. ma zapewnić osobom, których postępowanie dotyczy, wgląd do akt jako całości. Obejmuje to również materiały, które w ogóle nie są informacją publiczną. Strony muszą mieć realną możliwość udziału w postępowaniu, zapoznania się z dowodami i odniesienia się do nich. Konstytucyjne prawo do informacji służy czemu innemu. Pozwala każdemu, także osobie niezwiązanej ze sprawą, kontrolować, jak władza wykonuje swoje zadania i wydaje publiczne pieniądze.

Na podstawie art. 156 k.p.k. strona może więc przeczytać na przykład protokół przesłuchania świadka albo obejrzeć zdjęcia z miejsca zdarzenia. Nie ma przy tym znaczenia, czy te materiały są informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Uprawnienie wynika z roli procesowej tej osoby i ma zapewnić jej realny udział w sprawie. Osoba trzecia może natomiast na podstawie u.d.i.p. uzyskać z akt wyłącznie informację publiczną. Może to być na przykład postanowienie wydane w toku postępowania wraz z uzasadnieniem, bo jest to dokument urzędowy (Zob. także wyrok WSA w Warszawie z 16.04.2015 r., II SAB/Wa 1046/14). Prawo do informacji nie służy tu udziałowi w sprawie. Służy społecznej kontroli organów ścigania i sprawdzeniu, czy prawidłowo wykonują swoje obowiązki.

Oba tryby nie kolidują więc ze sobą. Dotyczą różnych sytuacji i służą różnym celom. Twierdzenie, że k.p.k. wyłącza stosowanie u.d.i.p. wobec informacji publicznej zawartej w aktach, jest zatem błędne.

Jedno prawo, różne wyroki

Przez lata w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że pojedyncze informacje z akt postępowań udostępnia się na zasadach u.d.i.p., jeśli same mają charakter informacji publicznej. W sprawie I OSK 3656/18 NSA wskazał, że w art. 156 k.p.k. chodzi o udostępnienie „określonego zbioru różnorodnych materiałów i dokumentów, które tworzą akta sprawy, a nie o dostęp do zawartej w tym zbiorze informacji publicznej, czy też konkretnie oznaczonego dokumentu”. Sąd wyjaśnił, że przepis ten reguluje dostęp do akt jako całości oraz sporządzanie odpisów i kserokopii. Dostęp do pojedynczych informacji publicznych z tego zbioru odbywa się natomiast na zasadach u.d.i.p. Różnicę między dostępem do akt jako całości a dostępem do poszczególnych dokumentów NSA dostrzegł już w uchwale I OPS 7/13.

W nowszych orzeczeniach NSA zaczął jednak od tej linii odchodzić. Nie wyjaśnił przy tym, dlaczego uważa wcześniejsze rozstrzygnięcia za błędne. W sprawie III OSK 713/25 uznał, że „przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a oraz 5b k.p.k. adresowane są do każdego (do wszystkich), a więc nie tylko do stron postępowania karnego”. Według sądu przepisy te zawierają „zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego”. Skład orzekający uznał, że nie można żądać w trybie u.d.i.p. nawet pojedynczej informacji publicznej z akt. Jedyną podstawą dostępu miałby być art. 156 k.p.k.

Takie orzeczenia zrywają z dotychczasową wykładnią i ugruntowaną praktyką. Wojewódzkie sądy administracyjne wciąż stosują zamiennie oba poglądy, co jeszcze pogłębia rozbieżności. Obywatele tracą pewność prawa i zaufanie do sądów. Spośród najnowszych prawomocnych wyroków dopuszczających stosowanie u.d.i.p. do wniosków o pojedyncze informacje z akt karnych można wymienić orzeczenia WSA w Krakowie z grudnia 2025 r. (II SAB/Kr 195/25), WSA w Rzeszowie z listopada 2025 r. (II SAB/Rz 155/25) i WSA w Gliwicach z września 2024 r. (III SAB/Gl 270/24).

Czy rozbieżnościom można przeciwdziałać?

W sprawach o dostęp do informacji z akt na podstawie u.d.i.p. obywatel nie może przewidzieć wyniku. Wszystko zależy od poglądu konkretnego składu. Skarga może zostać uwzględniona w całości albo oddalona, choć inny sąd w analogicznej sprawie orzekłby odwrotnie. Taka arbitralność stoi w jaskrawej sprzeczności z konstytucyjną zasadą lojalności. Arbitralne i uznaniowe sprawowanie władzy sądowniczej nie jest uczciwe wobec jednostki. Nie daje jej ani bezpieczeństwa prawnego, ani poczucia stabilności prawa.

Rozbieżności mógłby usunąć sam Naczelny Sąd Administracyjny, który może podejmować uchwały wyjaśniające przepisy budzące wątpliwości w orzecznictwie. Dotąd jednak NSA się tym zagadnieniem nie zajął, a żaden z uprawnionych podmiotów nie wystąpił z wnioskiem o podjęcie takiej uchwały.