Opłata za udostępnienie informacji publicznej

Podstawową funkcją prawa do informacji jest umożliwienie obywatelom kontroli  władzy. Intuicyjnie mogłoby się wydawać, że ,,prawo do kontroli” nie powinno podlegać żadnym większym ograniczeniom.

Ustawodawca przewidział jednak sytuacje, w których udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanej we wniosku wymaga od organu wysiłku przekraczającego jego zwykłe możliwości. Organ może wtedy pobrać od wnioskodawcy opłatę pokrywającą dodatkowe koszty.

Przesłanki pobrania opłaty

Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. opłatę można pobrać, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma ponieść dodatkowe koszty związane:

1) ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia,

2) z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.

Jednocześnie wysokość nałożonej opłaty ma odpowiadać poniesionym przez organ kosztom.

Jakie są kryteria pozwalające ocenić, że organ faktycznie ponosi te dodatkowe koszty, a przede wszystkim – czy prawidłowo ocenił ich wysokość?

W najnowszym orzecznictwie stanowczo podkreśla się, że opłata jest wyjątkiem od zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej. Jako przejaw ograniczenia konstytucyjnego prawa przepisy art. 15 ust. 1-2 u.d.i.p. muszą być więc interpretowane maksymalnie wąsko. W jednej z relacjonowanych przez nas spraw sąd wskazał, że ustawa nie nakłada obowiązku pobrania opłaty, a jedynie daje taką możliwość. Decyzja jest więc uznaniowa, jednak organ musi starannie rozważyć, czy w konkretnym wypadku opłatę tę należy pobierać (III SA/Gd 840/22).

Koszty wskazane przez organ nie mogą być ustalane swobodnie. Muszą to być koszty rzeczywiste, realne, faktycznie ponoszone przez organ w związku z określonym sposobem udostępnienia informacji. Mogą to być wyłącznie dodatkowe koszty, które nie są normalnymi kosztami funkcjonowania organu (III OSK 2237/22). Takim kosztem nie będzie odpowiedź mailowa czy przesłanie plików znajdujących się w posiadaniu urzędu. Koszty osobowe (koszty pracy) mogą być traktowane jako dodatkowe koszty tylko wówczas, gdy szczególna forma lub sposób udostępnienia wskazany we wniosku zmusza organ do zatrudnienia dodatkowej osoby albo zapłacenia pracownikowi za nadgodziny (III OSK 582/23).

Te kryteria są szczególnie rygorystyczne wobec podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 4 ust. 1 u.d.i.p., które ze swej istoty powinny być przygotowane na to, że ktoś zwróci się do nich z wnioskiem o udostępnienie informacji. W efekcie muszą tak zorganizować swoją pracę, aby zapewnić właściwą realizację tego obowiązku i nie mogą przerzucać tych kosztów na wnioskodawcę. Opłata jest zasadna dopiero wtedy, gdy wniosek przekracza możliwości organu, który właściwie się do tego przygotował  (III OSK 177/21).

Sądy jednocześnie wskazują, że niedopuszczalne jest przygotowywanie ,,cenników” za udostępnienie informacji publicznej. Koszty udostępnienia danej informacji z natury rzeczy mogą być bowiem różne przy realizacji różnych wniosków, zaś organy nie posiadają podstawy prawnej do wydawania tego rodzaju aktów prawnych (III OSK 437/21).

Organ nie może jednocześnie ograniczyć uzasadnienia tylko do ogólnikowych stwierdzeń o konieczności ponoszenia dodatkowych kosztów. Uzasadnienie musi być dokładne i konkretne, mające pokrycie w dających się zweryfikować obliczeniach:

(…) treść aktu stwierdzającego obowiązek uiszczenia opłaty za poniesione przez organ koszty związane z udostępnieniem żądanej informacji publicznej, musi w sposób wyczerpujący i klarowny wykazywać zasadność i realność poniesionych kosztów, tj. wskazywać, że określona tym aktem kwota opłaty znajduje należyte (przekonujące) uzasadnienie w okolicznościach sprawy, wskazujących – z jednej strony – na rzeczywiste poniesienie przez organ określonych kosztów, a – z drugiej strony – na konieczność dokonania przez organ takich czynności generujących określone wydatki, które można w okolicznościach danej sprawy uznać za „dodatkowe koszty” poniesione w związku z udostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej (III SA/Gd 840/22)

Procedura

Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. organ powiadamia wnioskodawcę o wysokości opłaty w ciągu 14 dni od złożenia wniosku.

Może się zdarzyć, że organ zwróci się do was z pismem z informacją o planowanym pobraniu opłaty, nie wskazując jednocześnie jej wysokości. To błąd. Nie ma  podstaw, by uznać, że chęć otrzymania informacji odpłatnie oznacza automatyczną zgodą na dowolną kwotę, którą organ wskaże później. Organ ma obowiązek w sposób prawidłowy poinformować was o wysokości opłaty, sposobie jej obliczenia oraz przysługujących wam możliwościach działania (II SA/Ke 530/24). W takiej sytuacji zalecamy przesłać do organu wezwanie do wskazania konkretnej wysokości opłaty. Wówczas dopiero od chwili dostarczenia wam prawidłowego powiadomienia będziecie mieli 14 dni na reakcję.

Możecie spotkać się również z sytuacją, w której organ informuje, że udostępni informację, ale dopiero po uiszczeniu opłaty w określonym terminie. To również błąd. Najpierw następuje udostępnienie, zaś dopiero po tym pobranie opłaty (III OSK 2219/24).

Przyjmijmy, że otrzymaliście już poprawną informację o opłacie. Następnie w terminie kolejnych 14 dni, jako wnioskodawca, musicie zdecydować, czy:

• Pozostawiacie wniosek w pierwotnej wersji i tym samym godzicie się na opłatę

Nie musicie wysyłać kolejnego pisma. Po upływie 14 dni  zgodę uznaje się za dorozumianą. Po upływie tego okresu organ udostępnia informację i jest od tej pory uprawniony do ściągnięcia od was opłaty (również w postępowaniu egzekucyjnym, jeżeli tej kwoty nie uiścicie).

• Zmieniacie sposób lub formę udostępnienia, , żeby uniknąć opłaty

Jest to zasadne w sytuacji, jeżeli to żądany przez was sposób lub forma udostępnienia generuje koszty, np. poprosiliście o papierowe wydruki kilkusetstronicowego dokumentu i wolicie zmienić na wersję elektroniczną.

• Wycofujecie wniosek

Pismo w którym oświadczacie, że wycofujecie wniosek, możecie złożyć w dowolnej formie, zarówno papierowej, jak i elektronicznej. Wystarczy zawarcie formuły ,,Wycofuję wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia …”.

Ale co w sytuacji, gdy nie chcecie wycofywać wniosku ani zmieniać sposobu udostępnienia informacji i uważacie, że opłata jest bezzasadna lub źle obliczona?

W obecnym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się że pismo zawiadamiające o opłacie (niezależnie od nazwy – może to być zarządzenie, zawiadomienie, informacja itp.) jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Można je zaskarżyć w terminie 30 dni (od dnia otrzymania informacji o opłacie) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (II SA/Go 118/18). Pamiętajcie jednak, że w razie prawomocnego oddalenia skargi opłatę trzeba będzie uiścić. Jeżeli więc nie jesteście pewni, czy sąd przyzna Wam rację, jedynym sposobem, by uniknąć tego ryzyka, jest właśnie wycofanie lub modyfikacja wniosku.

WZÓR SKARGI NA USTALENIE OPŁATY   

Opłata ma wspierać organ w sytuacji, w której udostępnienie żądanych informacji przekracza jego realne możliwości. Nie może jednak służyć jako narzędzie do ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. Dlatego organ musi szczegółowo uzasadnić, w jaki sposób ustalił wysokość żądanej opłaty. Jeśli nie zgadzacie się na opłatę, macie kilka możliwości – od wycofania wniosku, przez jego zmianę, aż po wniesienie skargi do sądu.

Nadużywanie instytucji opłaty może być przejawem dyskryminacji ekonomicznej. Z konstytucyjnego prawa do informacji może wtedy skorzystać tylko ten, kto zapłaci, a to wyklucza osoby w trudniejszej sytuacji finansowej. Takie ograniczanie prawa z art. 61 Konstytucji RP nie spełnia konstytucyjnej przesłanki konieczności w demokratycznym państwie i narusza art. 32 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.