Tajne nagrania z posiedzenia rady gminy

Zarówno Konstytucja RP, jak i ustawa o dostępie do informacji publicznej gwarantują każdemu prawo wstępu na posiedzenia m.in. rady gminy, czy też jej komisji. Jednak już nagrania audio poszczególnych sesji nie są udostępniane, co tłumaczy się często ich pomocniczym charakterem.

Stan prawny

Zgodnie z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, wraz z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.

W art. 7 ust. 1 pkt. 3 u.d.i.p. ustawodawca przesądził zaś, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze wstępu na posiedzenia takich organów oraz udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia.

Także w świetle art. 19 u.d.i.p. organy, których posiedzenia są jawne i dostępne, muszą sporządzać i udostępniać protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady.

Co na to urząd?

Z powyższych przepisów wynika zatem jednoznacznie, że gmina, w której przebieg posiedzenia utrwalany jest nie tylko za pomocą protokołu, ale również nagrania, powinna go udostępnić. Jednak w praktyce jest zupełnie inaczej, przeglądając statuty gmin z łatwością możemy spotkać się ze zbliżonym zapisem:

Z przebiegu posiedzenia sporządzane jest nagranie, stanowiące środek pomocniczy do sporządzenia protokołu. Nagranie przechowuje się do czasu przyjęcia protokołu na następnej sesji.

W rezultacie za pomocą takiego właśnie uregulowania statutu, gminy usiłują uchylać się od udostępnienia nagrań z odbytych posiedzeń. Przypadek ten trafnie obrazuje kazus miasta i gminy w województwie dolnośląskim. W dwóch sprawach udzieliliśmy pomocy prawnej radnemu, który zawnioskował o udostępnienie nagrań dźwiękowych z sesji Rady Miejskiej oraz Komisji Rewizyjnej. Na tak sformułowane żądania Burmistrz wskazał, że informacje te nie posiadają waloru informacji publicznej, bowiem stanowią jedynie materiał pomocniczy i podlegają usunięciu po przyjęciu protokołu przez odpowiedni organ. Dodatkowo podmiot stwierdził, że wnioskodawca będący radnym oraz członkiem komisji nie może uzyskać informacji w trybie u.d.i.p.

Co na to Sąd?

Obie sprawy trafiły do WSA we Wrocławiu, który oddalił skargi na bezczynność w całości. W uzasadnieniu pierwszego orzeczenia (sygn. akt IV SAB/Wr 5/16) Sąd wskazał, że podstawowym źródłem informacji o posiedzeniach organów kolegialnych są protokoły, a forma audiowizualna oraz teleinformatyczna stanowi formę zastępczą. Co za tym idzie, z uwagi na brak ustawowego wymogu sporządzania nagrań z posiedzeń oraz ze względu na kształt regulacji statutu, wnioskowane informacje nie posiadają waloru informacji publicznej. W drugim z opisywanych orzeczeń (sygn. akt IV SAB/Wr 36/16) Sąd wskazał natomiast, że Strona Skarżąca – jako radny oraz członek Komisji Rewizyjnej – ma prawo wglądu do dokumentów Rady Miejskiej i jej Komisji w Biurze Rady. Ponadto, WSA podkreślił, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza stosowanie przepisów tejże ustawy, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanej informacji w innym trybie.

Od opisanych orzeczeń wniesione zostały skargi kasacyjne. Sprawa została zasygnalizowana także Rzecznikowi Praw Obywatelskich.

Co dalej?

Przedstawiony problem wywołuje uzasadnione wątpliwości w szczególności z powodu aktualnych rozbieżności orzeczniczych w tym zakresie. Postępowania wywołane analogicznymi wnioskami badał już bowiem Naczelny Sąd Administracyjny, jednak wyroki wydane w tych sprawach wzajemnie się wykluczają.

W naszej ocenie ścieżka interpretacyjna jest jasna: radnemu, niezależnie od sprawowanej funkcji przysługuje – tak jak każdemu – prawo dostępu do informacji publicznej. Nagranie audiowizualne – jeżeli zostało utworzone – podlega zaś udostępnieniu w trybie ustawy.

Warto bowiem zauważyć, że protokół z posiedzenia nie zawsze odzwierciedla w sposób pełny całość jego przebiegu. Uzyskanie nagrania pozwala natomiast na zapoznanie się z wiarygodnym źródłem informacji, co stoi w zgodzie z istotą prawa do informacji. Trudno zatem zrozumieć opór przy wykładni przepisów ustawy zarówno po stronie organu, jak i sądu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że współcześnie powszechną formę przekazu stanowią materiały audiowizualne oraz teleinformatyczne. Forma protokołu – przedstawiana przez WSA jako podstawowe źródło informacji o posiedzeniach – powinna ustąpić przykładowo nagraniom.

Całość problemu ujął zasadnie NSA w wyroku z września zeszłego roku, w którym wskazał m.in.:

Nawiązując do pojęcia informacji publicznej, wskazać ponadto należy, że ustawodawca nie określił zamkniętego katalogu nośników, na jakich zasób wiedzy stanowiącej informację publiczną może zostać utrwalony i następnie udostępniony. Z całą pewnością źródło informacji może posiadać nie tylko tradycyjną formę pisemną, ale jednocześnie ustawa wymienia inne nowoczesne środki, za pomocą których informacja może być gromadzona, dokumentowana i przekazywana, do jakich należą choćby wymienione w art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. nośniki audiowizualne i teleinformatyczne (…) Nagranie posiedzenia sesji rady, utrwalone za pomocą sprzętu audiowizualnego i zapisane na nośniku w postaci taśmy, płyty CD bądź DVD, dotyczy sfery faktów, stanowi zatem informację publiczną.