Trzy kroki do ustalenia, czy zgłoszenie o nieprawidłowościach jest informacją publiczną

Przepisy prawa i rozstrzygnięcia sądów administracyjnych wskazują, jak ocenić, czy zgłoszenie dotyczące nieprawidłowości w działaniu danego podmiotu stanowi informację podlegającą udostępnieniu.

Zgłoszenie omawiane w tym artykule, to pismo składane przez obywatela w związku z niewłaściwym (jego zdaniem) działaniem podmiotu pełniącego funkcje w zakresie administracji publicznej. Przez organy administracji publicznej rozumie się, zgodnie z art. 5 §  2 punkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgłoszenie tego typu może inicjować postępowanie kontrolne i, w konsekwencji, pomóc w usuwaniu ewentualnych nieprawidłowości. W przypadku podmiotów pełniących funkcje w zakresie administracji publicznej (np. kształcenie dzieci i młodzieży czy ochrona zdrowia) ma to szczególne znaczenie.

Obywatele są odbiorcami usług publicznych, finansują je z podatków, a jakość tych usług w dużej mierze determinuje jakość ich życia. W interesie obywateli jest, by zadania publiczne były realizowane sprawnie, sprawiedliwie i zgodnie z prawem. Jeżeli tak nie jest, społeczeństwo powinno mieć na ten temat wiedzę, którą uzyskuje poprzez realizację prawa do informacji.

Prawo do informacji skodyfikowane jest w art. 61 Konstytucji, a szczegółowe zasady realizacji tego prawa określa Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z Konstytucją, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że informacja podlegająca udostępnieniu to zarówno informacja wytworzona przez dany organ, jak również informacja znajdująca się w jego posiadaniu, która go dotyczy, a jest wytworzona przez inny podmiot. Takie stanowisko znajdujemy w wielu wyrokach:

• wyrok  NSA z 7 lutego 2023 r. (III OSK 6634/21),
• wyrok NSA z 30 października 2002 r. (II SA 181/02),
• wyrok NSA z 20 października 2002 r. (II SA 1956/02),
• wyroku NSA z 30 października 2002 r. (II SA 2036-2037/02),
• wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 października 2017 r., (II SA/Go 607/17).

Trzy kroki  uznania zgłoszenia za informację podlegającą udostępnieniu

Krok 1: Czy zgłoszenie dotyczy sprawy publicznej?

Zgłoszenie, które można uznać za informację podlegającą udostępnieniu, przede wszystkim musi dotyczyć spraw publicznych. Jak wskazuje NSA w swoim rozstrzygnięciu z 9 lipca 2019  r. (I OSK 2419/17):

Sprawami takimi nie są konkretne i indywidualne sprawy osób fizycznych, a więc również skargi pacjentów placówek publicznej służby zdrowia złożone w konkretnych dotyczących tylko osób fizycznych przypadkach i często opisujące określone, jednostkowe przypadki związane z chorobą wnoszącego skargę. Przedmiotem skargi nie jest bowiem problem lub kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób czy grup obywateli lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest jedynie realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej.

Z powyższego wyroku wynika, że informacją publiczną będzie pismo, które dotyczy kwestii mającej znaczenie dla dużej grupy społecznej lub funkcjonowania organów państwa, a nie indywidualnej osoby fizycznej.

Krok 2: Czy zgłoszenie to dokument urzędowy? 

Drugą istotną kwestią jest weryfikacja, jakiego rodzaju dokumentem jest takie zgłoszenie. W art. 61 Konstytucji istnieje ogólne sformułowanie dostępu do dokumentów. Z kolei w Ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wskazany jest dokument urzędowy.  Zgodnie z art. 6 ust. 2 tej ustawy dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Czy pismo, które nie jest wytworzone przez organ, może być uznane za dokument urzędowy? W orzecznictwie problem związany z różnicami definicyjnymi w  Konstytucji (mówiącej o dostępie do dokumentu ogólnie) i ustawie o dostępie do informacji publicznej (mówiącej o dostępie do dokumentu urzędowego) rozwiązano, przyjmując, że dokument urzędowy to nie tylko dokument stworzony przez organ administracji publicznej, ale też ten, którego organ używa do wykonywania zadań publicznych. Nie jest istotny sposób, w jaki dokument znalazł się w posiadaniu organu, ale czy dokument służy wykonywaniu zadań publicznych i czy wiąże się z realizacją zadań administracji publicznej. Takie stanowisko jest zaprezentowane m.in. w prawomocnym wyroku WSA w Olsztynie z 4 października 2022 r. (II SAB/Ol 165/22), prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 4 grudnia 2020 r. (II SAB/Wa 439/20) oraz prawomocnym wyroku WSA w Olsztynie z 9 stycznia 2018 r. (II SAB/Ol 127/17). W rozumieniu tych rozstrzygnięć zgłoszenie może być uznane za dokument urzędowy.

Nawet gdyby przyjąć zmianę linii orzeczniczej i zawężenie definicji dokumentu urzędowego, to zgodnie z wyrokiem NSA z 16 grudnia 2022 r., (III OSK 1578/21):

To, że dokument urzędowy zawiera w sobie informację publiczną, a będąc dokumentem urzędowym jego treść podlega udostępnieniu, nie oznacza, że informacji publicznej nie zawierają inne dokumenty, które charakteru oficjalności nie mają. Przesądzające znaczenie ma bowiem dokonanie oceny, czy dokument zawiera informację publiczną. Odrębną kwestią jest wówczas rozważenie, czy udostępnieniu podlega także postać dokumentu. Od pojęcia informacji należy bowiem odróżnić jej nośnik, czyli formę, w jakiej ta informacja występuje.

W rozumieniu powyższego, zgłoszenie o nieprawidłowościach może być traktowane jako dokument zawierający informację podlegającą udostępnieniu nawet w sytuacji, w której nie zostanie uznany za dokument urzędowy.

Krok 3: Czy pismo posiada podpis autora?

Trzecia kwestia dotyczy podpisania pisma. Jeśli zgłoszenie nieprawidłowości jest anonimowe, to w oparciu o przeważające orzecznictwo, nie można jego treści uznać za informację podlegającą udostępnieniu, nie stanowi ono bowiem dokumentu i nie powinno być rozpowszechniane przez podmioty publiczne (zob. wyroki NSA:  z 28 lutego 2018 r. -I OSK 2100/17 i z 19 lipca 2019 r. – I OSK 273/18). Natomiast podpisany dokument może mieć walor informacji publicznej, choć ze względu na ochronę danych osobowych, imię i nazwisko autora zgłoszenia nie będzie upublicznione.

Jeśli zatem zgłoszenie dotyczy spraw publicznych i zostało podpisane, powinno być udostępnione. Należy jednak podkreślić, że w orzecznictwie często występują rozbieżności. Jedne orzeczenia koncentrują się na dokumencie, inne na dokumencie urzędowym pochodzącym tylko od organu. I tak jedne rozstrzygnięcia podkreślają, że informacja, aby móc podlegać udostępnieniu, musi pochodzić od organu, a inne wskazują, że nie zawsze jest to konieczne. Pomimo nadal pojawiających się rozbieżności warto dochodzić prawa do informacji, ponieważ informacja jest narzędziem umożliwiającym kontrolę administracji publicznej, a w konsekwencji umożliwia poprawę dobrostanu społeczeństwa.

*Barbara Kamińska – studentka V roku Prawa i starszy analityk AML. Od stycznia 2023 roku współpracuje z Siecią Obywatelską Watchdog Polska. Prywatnie pasjonatka gier detektywistycznych online, kryminałów i czarnego humoru.