Wstęp na posiedzenia parlamentu

Transmisje z obrad X kadencji parlamentu cieszą się dużą popularnością. Oficjalny kanał Sejmu RP na Youtube przekroczył już 700.000 obserwujących i zyskał żartobliwe miano Sejmflixu. Internetowe lub telewizyjne relacje nigdy nie będą jednak w stanie wyłapać wszelkich niuansów i w pełni oddać atmosfery prac parlamentu. Celem niniejszego artykułu jest wskazanie, czy i na jakich zasadach obywatel może wziąć udział w posiedzeniach Sejmu i Senatu oraz czy prawo to obejmuje możliwość wstępu na senackie i sejmowe komisje.

Dla niecierpliwych:

1. Prawo wstępu na posiedzenia parlamentu zagwarantowane jest w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP.
2. Tryb dostępu do posiedzeń parlamentu regulują odpowiednio regulamin Sejmu oraz regulamin Senatu.
3. Prawo wstępu na posiedzenia nie ma charakteru absolutnego i w szczególnych przypadkach może być ograniczone.
4. Odmowa wstępu na posiedzenie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.
5. Wstęp na posiedzenia komisji uzależniony jest od uznaniowej decyzji jej przewodniczącego.

Konstytucyjne prawo każdego obywatela

Art. 61 Konstytucji RP gwarantuje każdemu obywatelowi prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej. Zgodnie z ustępem 2 wskazanego przepisu prawo to obejmuje możliwość wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku i obrazu. Sejm i Senat są organami kolegialnymi, których skład wyłaniany jest w powszechnych wyborach. Prawo wstępu na ich posiedzenia zostało zatem zagwarantowane na najwyższym możliwym poziomie konstytucyjnym. Przyjęcie takiego rozwiązania należy uznać za podkreślenie jego roli oraz szczególnego znaczenia dla realizacji zasad demokratycznego państwa prawa.

Szczególna rola regulaminu

Zasadą jest, że konstytucyjne postanowienia rozwijane są w aktach niższego rzędu, a w szczególności ustawach, rozporządzeniach czy aktach prawa miejscowego. Od tej reguły istnieje jednak wyjątek, w myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb realizacji prawa do informacji (którego integralną częścią jest prawo wstępu na posiedzenia) w odniesieniu do Sejmu i Senatu, regulują uchwalone przez nie regulaminy.

W tym zakresie regulaminy Sejmu i Senatu zyskują szczególną moc. Nie są wyłącznie typowymi aktami o charakterze wewnętrznym, ale są samodzielnymi aktami prawotwórczymi, wydawanymi na podstawie Konstytucji RP i będącymi aktami wykonawczymi do niej. W tym zakresie regulaminy zyskują moc powszechnie obowiązującego prawa. W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych takie rozwiązanie określane jest mianem autonomii regulaminowej parlamentu.

Szczególna rola regulaminów Sejmu i Senatu została także dostrzeżona w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 16 września 2002 r. K 38/01 podkreślił on, że statuty jednostek samorządu terytorialnego mają charakter wewnętrzny i w konsekwencji nie mogą modyfikować istoty prawa do informacji. Jednocześnie a contrario wskazał jednak, że Konstytucja taką możliwość zastrzegła dla regulaminu Sejmu i Senatu, które w tym zakresie mają moc powszechnie obowiązującego prawa.

Procedura wstępu na posiedzenia Sejmu i Senatu

Zgodnie z art. 172 ust. 1 Regulaminu Sejmu posiedzenia Sejmu są jawne. Jawność posiedzeń Sejmu zapewnia się w szczególności poprzez:

1. wcześniejsze informowanie opinii publicznej o posiedzeniach Sejmu (Terminarz planowanych posiedzeń jest na bieżąco publikowany na stronie internetowej Sejmu: https://www.sejm.gov.pl/sejm10.nsf/terminarz.xsp),
2. umożliwienie prasie, radiu i telewizji sporządzania sprawozdań z posiedzeń Sejmu,
3. umożliwienie publiczności obserwowania obrad Sejmu z galerii w sali posiedzeń Sejmu, na zasadach określonych przez Marszałka Sejmu w przepisach porządkowych.

Przepisy porządkowe, o których mowa w punkcie trzecim, to zarządzenie Nr 1 Marszałka Sejmu z 9.01.2008 r. w sprawie wstępu do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wstępu i wjazdu na tereny pozostające w zarządzie Kancelarii Sejmu. W sposób szczegółowy reguluje ono wydawanie tzw. jednorazowych kart wstępu. Zgodnie z §47 ust. 4 zarządzenia każda zainteresowana tym osoba, w miarę wolnych miejsc, może skorzystać z prawa wstępu na posiedzenie Sejmu i obserwować jego obrady z galerii przeznaczonej dla publiczności. Jednorazowe karty wstępu wydawane są w Dziale Przepustek przez Szefa Straży Marszałkowskiej. Uzyskanie przepustki wymaga złożenia pisemnego wniosku, najpóźniej 24 godziny przed planowanym wstępem.

W stosunku do posiedzeń izby wyższej parlamentu analogiczne przepisy zostały uregulowane w Regulaminie Senatu oraz zarządzeniu Nr 2 Marszałka Senatu z 22.03.2006 r. w sprawie dostępu do informacji publicznej oraz zasad wstępu na posiedzenia Senatu i komisji senackich.

Formalne aspekty ograniczenie wstępu na posiedzenia

Możliwość wstępu na posiedzenia obu izb parlamentu może być, zgodnie z wymogami konstytucji, ograniczana. Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ustanawia wymóg ograniczania konstytucyjnych praw i wolności w formie ustawy. Jednak w myśl wspomnianego już art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb realizacji prawa do informacji w odniesieniu do Sejmu i Senatu określają ich regulaminy. W praktyce zarysował się spór dotyczący zakresu autonomii regulaminowej parlamentu.

Wedle pierwszego stanowiska, użyte w art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, sformułowanie „tryb” odnosi się wyłącznie do kwestii techniczno-organizacyjnych i nie obejmuje możliwości wprowadzania w regulaminie ograniczeń czy przesłanek realizacji prawa do informacji. Tego rodzaju stanowisko zostało wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2022 r. III OSK 1238/21.

Według drugiej interpretacji autonomia regulaminowa parlamentu obejmuje także możliwość ograniczania prawa do informacji. Zdaniem zwolenników takiej wykładni w odniesieniu do wstępu na posiedzenie Sejmu RP regulamin Sejmu czy Senatu pełni rolę analogiczną jak ustawa, mogąc przewidywać ograniczenia prawa.  Naczelny Sąd Administracyjny wyraził takie stanowisko m.in. w orzeczeniu z 7 lipca 2022 (III OSK 1363/21) oraz 21 października 2022 r. (III OSK 1425/21).

Niezależnie od wątpliwości dotyczących prawidłowej formy ustanawiania ograniczeń, poza sporem jest, że muszą one spełniać także pozostałe konstytucyjne wymogi. A zatem muszą być:

1. podyktowane ochroną wolności i praw innych osób, podmiotów gospodarczych, ochroną porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 4 Konstytucji RP),
2. konieczne,
3. proporcjonalne,
4. nie mogą naruszać istoty prawa.

Odmowa wstępu na posiedzenie parlamentu z naruszeniem jednej z powyższych przesłanek stanowi naruszenie prawa.

Przesłanki ograniczenia wstępu na posiedzenia

Niezależnie od wątpliwości formalnych, regulamin Sejmu (analogicznie także regulamin Senatu) przewidują przesłanki ograniczenia prawa wstępu publiczności na posiedzenia.

W tym zakresie należy przede wszystkim wskazać, że zgodnie z art. 113 Konstytucji RP oraz art. 172 Regulaminu Sejmu organ ten, na wniosek Prezydium Sejmu lub co najmniej 30 posłów, może uchwalić tajność obrad, jeżeli wymaga tego dobro Państwa. Sejm rozstrzyga o tajności obrad bez udziału publiczności i przedstawicieli prasy, radia i telewizji, po wysłuchaniu uzasadnienia wniosku – bez debaty. Uchwała o tajności obrad podejmowana jest bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ogólnej liczby posłów. Sejm bardzo rzadko korzysta z takiej możliwości. Ostatnie tajne posiedzenie tego organu miało miejsce w 2021 r. Posłanki i posłowie debatowali na nim na temat cyberbezpieczeństwa.

Ograniczenia przewiduje także uprzednio wskazane zarządzenie Marszałka Sejmu. W myśl §6 zarządzenia w wyjątkowych przypadkach, uzasadnionych względami bezpieczeństwa lub względami organizacyjnymi, Komendant Straży Marszałkowskiego może ograniczyć lub wyłączyć prawo wstępu na posiedzenie. Ponadto zgodnie z §65 zarządzenia publiczność dopuszczona do udziału w posiedzeniu, zobowiązana jest do zachowania ciszy i powagi, a także stosowania się do poleceń strażników Straży Marszałkowskiej w zakresie porządku i bezpieczeństwa. Naruszenia w tym zakresie mogą być podstawą wydania przez Marszałka Sejmu zarządzenia nakazującego opuszczenie obrad.

Sądowa kontrola odmowy wstępu na posiedzenie

Z przedstawionych powyżej rozważań wynika, że ewentualna odmowa umożliwienia wstępu na posiedzenie Sejmu czy Senatu może być przedmiotem wielu kontrowersji i potencjalnie może stanowić poważne naruszenie prawa.

Sądy administracyjne zgodnie twierdzą, że odmowa wstępu na posiedzenie jest tzw.  inną czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Osoba, której odmówiono wstępu na posiedzenie, ma więc możliwość złożenia skargi na Marszałka Sejmu (analogicznie Marszałka Senatu) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Rozpatrując sprawę sąd administracyjny powinien dokładnie zbadać jej stan faktyczny i prawny oraz orzec, czy odmowa była uzasadniona. Rozstrzygając tę kwestię powinien zwrócić szczególną uwagę za konstytucyjne warunki ograniczania praw i wolności.

Ponadto stwierdzenie naruszenia prawa przy wydawaniu jednorazowych kart wstępu na posiedzenia parlamentu może także potencjalnie wypełniać znamiona czynu zabronionego opisanego w art. 231 Kodeksu karnego (przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązku przez funkcjonariusza publicznego).

Jawność posiedzeń komisji

Po spełnieniu wszelkich formalności i wejściu na galerię sejmową nieraz zaskoczyć może widok niemal pustej sali. Niska frekwencja podczas parlamentarnych debat często usprawiedliwiana jest trwającymi równocześnie pracami komisji. W takiej sytuacji zasadnym jest pytanie, czy prawo wstępu na posiedzenia Sejmu i Senatu obejmuje także możliwość bezpośredniego przyglądania się pracom powołanych przez nie komisji.

Komisje parlamentarne są wewnętrznymi organami, powołanymi w szczególności do rozpatrywania i przygotowywania spraw stanowiących przedmiot prac Sejmu (Senatu). Konstytucja RP wyróżnia trzy rodzaje komisji – stałe, nadzwyczajne oraz śledcze. W skład poszczególnych komisji wchodzą parlamentarzyści wybrani przez Sejm (Senat). Oznacza to, że komisje są organami kolegialnymi, ale ich skład nie pochodzi z wyborów powszechnych. W konsekwencji prawo wstępu na ich posiedzenia nie jest objęte dyspozycją art. 61 ust. 2 Konstytucji RP.

Co do zasady obywatel nie dysponuje zatem skutecznym roszczeniem umożliwiającym prawo do żądania dopuszczenia do bezpośredniej obserwacji prac komisji. Należy jednak zauważyć, że art. 154 ust. 3 regulaminu Sejmu przewiduje, że w posiedzeniu komisji, na zaproszenie prezydium komisji lub jej przewodniczącego, mogą uczestniczyć przedstawiciele organizacji zawodowych i społecznych oraz eksperci komisji, a także inne osoby. Prawo wstępu na posiedzenia sejmowych komisji uzależnione jest zatem od uzyskania zgody przewodniczącego lub prezydium stosownej komisji. Niestety jest to decyzja uznaniowa, od której nie przysługują środki zaskarżenia. Analogiczną regulację względem senackich komisji przewiduje art. 60 ust. 6 regulaminu Senatu.

Możliwość osobistego wstępu na posiedzenia parlamentarnych komisji jest zatem mocno ograniczona. Jednocześnie należy jednak zaznaczyć, że stenogramy oraz zapisy nagrań poszczególnych posiedzeń dostępne są na stronach internetowych Sejmu oraz Senatu. W każdej chwili możliwa jest zatem zdalna obserwacja prac komisji. Od tej zasady istnieją jednak nieliczne wyjątki. W szczególności należy wskazać, że zgodnie z art. 139 ust. 1 regulaminu Sejmu Posiedzenia Komisji do Spraw Służ Specjalnych odbywają się za zamkniętymi drzwiami. Ze względów bezpieczeństwa dostęp do stenogramów oraz nagrań z jej prac jest niemożliwy.