Informacja przetworzona – praktyczny przewodnik

W odpowiedzi na wniosek organ informuje, że zakwalifikował informację jako przetworzoną i w związku z tym wzywa do wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego? Jednocześnie nie wskazuje, co konkretnie należy rozumieć pod wskazanymi powyżej pojęciami? Niestety jest to codzienność wielu osób ubiegających się o dostęp do informacji. W niniejszym artykule wyjaśnię kiedy organ może uznać informację za przetworzoną, czym jest szczególnie uzasadniony interes publiczny, jak zareagować na wezwanie do jego wykazania oraz w jaki sposób zakwestionować decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Fot. Freepik, DilokaStudio.

Informacja przetworzona, czyli jaka? 

Pojęcie informacji przetworzonej jest przedmiotem wielu sporów i kontrowersji, które wynikają przede wszystkim z faktu, że ustawodawca nie zawarł w Ustawie o dostępie do informacji publicznej (UDIP) jego definicji. Kwestia ta jest pozostawiona doktrynie prawniczej oraz orzecznictwu sądów administracyjnych, które nie jest w tym zakresie jednolite. W praktyce ukształtowały się dwa główne podejścia dotyczące podstaw kwalifikowania informacji jako przetworzonej – wąskie oraz szerokie. 

Wąskie rozumienie informacji przetworzonej

Pierwotnie rozumienie informacji przetworzonej ograniczano wyłącznie do przypadków, w których realizacja wniosku wiązała się z koniecznością opracowania jakościowo nowego dokumentu, wedle kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę. W takim przypadku wytworzeniu informacji przetworzonej zawsze musi towarzyszyć konieczność podjęcia pewnego rodzaju wysiłku intelektualnego, a w szczególności przeprowadzenie stosownych obliczeń, zestawień i wyciągnięcia odpowiednich wniosków. Zebranie i proste opracowanie (np. punktowa anonimizacja) wielu dokumentów nie świadczy o konieczności przetworzenia informacji. O tym, czy daną informację należy traktować jako przetworzoną, a nie prostą, nie może decydować pracochłonność związana z koniecznością realizacji wniosku.

Przykład z doktryny: 

„Przetworzenie informacji wymaga zaangażowania czynnika intelektualnego, niewystarczające jest natomiast zaangażowanie, nawet znacznych, lecz mających charakter jedynie techniczny, sił i środków. Usunięcie danych, których nie można udostępnić z uwagi na tajemnicę ustawową, stanowi jedynie pewnego rodzaju zabieg techniczny, który można określić jako przekształcanie, a nie przetwarzanie informacji.”

(H. Knysiak-Molczyk, Prawo do informacji w postępowaniu administracyjnym, sądowoadministracyjnym oraz w ustawie o dostępie do informacji publicznej, PPP 2010, nr 3, s. 76)

Przykład z orzecznictwa: 

„Nakład pracy konieczny do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej oraz koszty związane z udzieleniem informacji nie przesądzają o tym, czy dana informacja ma charakter prosty czy przetworzony. […] Przetworzenie informacji wymaga zaangażowania czynnika intelektualnego, niewystarczające jest natomiast zaangażowanie, nawet znacznych, lecz mających charakter jedynie techniczny, sił i środków. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy informacji przetworzonej wtedy, gdy dla jego realizacji dysponent nie tylko wyszukuje w posiadanych zasobach odpowiednie informacje, lecz na podstawie posiadanych (a następnie wyszukanych) informacji sporządza inny dokument, do którego wytworzenia potrzebne jest dokonanie analizy posiadanych informacji wg kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, wyciągnięcie z nich odpowiednich wniosków itp.”

(Wyrok NSA z dnia 21 października 2022 r. III OSK 5557/21)

Szerokie rozumienie informacji przetworzonej

Początkowo w pojedynczych orzeczeniach, ale z czasem co raz częściej zaczęto rozszerzać pierwotne znaczenie informacji przetworzonej. Według zwolenników szerokiej definicji informacją przetworzoną jest także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników. Kwalifikacja informacji jako przetworzonej jest uzasadniona szczególnie wtedy, gdy realizacja wniosku, ze względu na jego szeroki zakres przedmiotowy, mogłaby negatywnie wpłynąć na realizację pozostałych nałożonych na organ zadań. 

Przykład z orzecznictwa: 

„O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza takiej sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca.”

(Wyrok NSA z dnia 16 lipca 2024 r. III OSK 122/23)

Które stanowisko dominuje? 

Z projawnościowego punktu widzenia niestety, ale współcześnie zdecydowaną przewagę zyskała szeroka interpretacja informacji przetworzonej. Obecnie w indywidualnych sprawach próby przekonania administracji i sądów administracyjnych, że suma informacji prostych nie powinna być uznana za informację przetworzoną rzadko odnoszą zamierzony skutek. 

Szeroka wykładnia informacji przetworzonej została także zaakceptowana przez Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r. (sygn. SK 27/14) TK orzekł o konstytucyjności regulacji dotyczącej dostępu do informacji przetworzonej. Dodatkowo w uzasadnieniu orzeczenia Trybunał jednoznacznie opowiedział się za możliwością szerokiej wykładni tego pojęcia. 

„również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona.”

(Wyrok TK z dnia 18 grudnia 2018 r. SK 27/14)

Przywołując orzeczenie TK nie sposób abstrahować od faktu, że w ostatnich latach autorytet tej instytucji ulegał stopniowej erozji. W obecnym jego stanie także Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że „został niejako „zainfekowany” bezprawnością, a zatem utracił w sensie materialnym zdolność do zgodnego z prawem orzekania”( Wyrok NSA z dnia 16 listopada 2022 III OSK 2528/21). Oceniając werdykt TK z 2018 r. należy jednak odnotować, że w jego wydaniu nie brali udział sędziowie powołani z naruszeniem konstytucji (Wyrok TK z dnia 3 grudnia 2015 r. K 34/15, Wyrok TK z dnia 9 grudnia 2015 r. K 35/15)  oraz Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (Wyrok ETPCz z dnia 7 maja 2021 r. Xero Flor sp. z o.o. przeciwko Polsce – skarga nr 4907/18 oraz wyrok ETPCz z dnia 23 listopada 2023 r. Wałęsa przeciwko Polsce – skarga nr 50849/21). Orzeczenie TK nie było także rewolucyjne, a w znacznej mierze stanowiło jedynie potwierdzenie ukształtowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. 

Powyższe oznacza, że wniosek o szerokim zakresie przedmiotowym, czyli np. taki który dotyczy informacji z kilku lat działalności organu lub wymaga wyszukania i przygotowania kilkudziesięciu wielostronicowych dokumentów, najprawdopodobniej zostanie zakwalifikowany jako dotyczący informacji przetworzonej. 

Szczególnie uzasadniony interes publiczny

Niezależnie od kwalifikacji informacji jako przetworzonej, należy podkreślić, że uzyskanie takiej informacji nie jest niemożliwe, ale uzależnione od istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Jest to niezdefiniowana w UDIP klauzula generalna. Pomocy w nadaniu jej określonej treści należy szukać w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z przeważającą linią orzeczniczą szczególnie uzasadniony interes publiczny ocenia się w oparciu o trzy przesłanki: 

1. przesłankę działania wnioskodawcy dla szerszej grupy osób; wnioskodawca musi wskazać, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów,
2. przesłankę działania służącego społecznie akceptowalnym celom związanym z naprawą istniejących struktur administracyjnych lub społecznych, 
3. przesłankę związaną z możliwością rzeczywistego wykorzystania przez wnioskodawcę informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania lub sytuację,

(tak m.in.: wyrok NSA z dnia 26 marca 2024 r. III OSK 1595/22)

Szczególnie kontrowersyjna jest trzecia przesłanka warunkująca udostępnienie informacji od indywidualnych cech wnioskodawcy. Uzasadnione wątpliwości może wzbudzać jej zgodność z zasadą równości wobec prawa. Zasadność stosowania tego warunku dla udostępnienia informacji przetworzonej zakwestionował Wojewódzki Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 4 sierpnia 2022 r. Wskazał w nim, że: 

„Współcześnie, w czasie już ogromnego i nadal wzrastającego znaczenia w życiu społecznym internetowych mediów społecznościowych nie można skutecznie bronić tezy o tym, że jedynie np. dziennikarze, posłowie i senatorowie, ewentualnie stowarzyszenia czy fundacje mogą mieć rzeczywisty wpływ na działanie instytucji publicznych. Przeciwnie, to obywatele niezwiązani z partiami politycznymi i systemem władzy, upubliczniając w mediach społecznościowych nieprawidłowości w działaniu organów władzy publicznej sprawują nad nimi społeczną kontrolę o potężnej sile oddziaływania. Zatem także i obywatel nie piastujący funkcji publicznej i nie będący zatrudnionym w mediach dziennikarzem ma obecnie możliwość takiego oddziaływania na organy administracji publicznej, by ujawniane nieprawidłowości w ich funkcjonowaniu mogły być eliminowane.”

(Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2022 r. III SA/Gd 476/22) 

Niestety wskazane powyżej stanowisko, choć w mojej ocenie słuszne, to obecnie prezentowane jest w znacznej mniejszości. 

Jak reagować na wezwanie organu?

Wracając do początku artykułu – w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji organ informuje, że zakwalifikował informację jako przetworzoną i wzywa do wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, jak zareagować? 

Przede wszystkim należy podkreślić, że zbadanie istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego jest obowiązkiem organu. Wszelkie wyjaśnienia wnioskodawcy mają wyłącznie charakter fakultatywny. 

Oznacza to, że nie ma obowiązku udzielania odpowiedzi na tego rodzaju wezwanie. Niekiedy zdarza się, że organ zaznacza, że brak odpowiedzi będzie skutkował pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Tego rodzaju postępowanie jest nieuprawnione i prowadzi do powstania po stronie organu stanu bezczynności. 

Pomimo braku takiego obowiązku uważam, że w praktyce zawsze warto ustosunkować się do wezwania. Sposób odpowiedzi zależy w dużej mierze od stanu faktycznego konkretnej sprawy. Przeważnie warto jednak jednocześnie zakwestionować kwalifikację informacji jako przetworzonej oraz podjąć próbę wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. 

Decyzja administracyjna 

Jeżeli wyjaśnienia wnioskodawcy nie okażą się dla organu przekonujące, to zobowiązany jest on do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji. Tego rodzaju rozstrzygnięcie musi spełniać wszystkie warunki wskazane w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności zawierać uzasadnienie faktyczne oraz prawne. Organ musi zatem w sposób szczegółowy wykazać, że informacja rzeczywiście ma przetworzony charakter oraz w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony interes publiczny przemawiający za zasadnością jej udostępnienia. Tego rodzaju decyzję można następnie zakwestionować poprzez złożenie odwołania (ewentualnie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), a następnie skargi na decyzję do sądu administracyjnego. Wzory odpowiednich pism są dostępne na naszej stronie internetowej: https://informacjapubliczna.org/poradnik/wzory-dokumentow/