Wygrywamy z PiS sprawę o ujawnienie umów

WSA w Warszawie przypomniał, że partie polityczne muszą działać jawnie.

Umowy z mecenasem Rafałem Rogalskim

Wniosek, złożony przez Stowarzyszenie 13 maja 2013 r., dotyczył udostępnienia umów zawartych między partią Prawo i Sprawiedliwość a mecenasem Rafałem Rogalskim. Partia odpisała, że w jej ocenie umowy miały charakter cywilnoprawny i nie podlegały ustawie o dostępie do informacji publicznej. Umowa nie miała także charakteru dokumentu urzędowego, co – zdaniem Prawa i Sprawiedliwości – ostatecznie przesądzało o niepodleganiu ustawie.

22 lutego 2016 r. Sieć Watchdog złożyła skargę na bezczynność PiS, wskazując w uzasadnieniu, iż informacja publiczna nie ogranicza się do dokumentów urzędowych, zaś rola partii politycznych w polskim porządku prawnym, a także analiza art. 11 ust. 2 oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pozwala na wywiedzenie ogólnej zasady jawności działania partii politycznych.

PiS: brak podstaw do zasady jawności partii politycznych

W odpowiedzi na skargę PiS podjęło polemikę z tą tezą, a argumenty Prawa i Sprawiedliwości są na tyle ciekawe, że warto się nad nimi pochylić.

Pierwsza teza mówi, że brak jest podstaw do wywiedzenia zasady ogólnej jawności działania partii politycznych, bowiem prawo nakłada obowiązek jawności na partie tylko w trzech obszarach: finansowania, struktur oraz ewidencji wraz ze statutami. Ta argumentacja nasuwa pytanie: czy zatem w każdym aspekcie poza wymienionymi partia może działać jak organizacja tajna? I jakie działania w obecnym porządku prawnym partia może podejmować, które nie będą dotyczyły struktur (a więc także owoców działań organów partii, tj. odpowiednich decyzji i innego typu dokumentów) czy finansowania (czyli wszelkich faktur i innych dokumentów dotyczących dysponowania majątkiem)? Zaskakujące jest rozumowanie, zgodnie z którym wyrażony wprost obowiązek jawności działania partii w aż trzech aspektach nie jest wyrazem żadnej intencji ustawodawcy, czy też jego wizji określonego sposobu działania partii, czyli jawnego. Szczególnie dziwi taki argument w odniesieniu do umowy z mecenasem Rogalskim – wszakże obrazuje on cel, na jaki partia wydaje środki finansowe.

Taki pogląd wydaje się stać w rażącej sprzeczności z wymieniem partii politycznej jako jednego z podmiotów art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który nakłada na te podmioty obowiązek udzielania informacji publicznej – przecież ustawodawca nigdzie nie przypisuje podmiotom z art. 4 ust. 2 jakiegoś innego zakresu czy typu informacji publicznej, do której udzielenia są zobowiązane.

Prawo i Sprawiedliwość zasłania się także tym, że partia polityczna jako taka nie sprawuje funkcji publicznych, a jedynie wpływa na sprawowanie władzy publicznej.

Trzeci argument sprowadza się do zarzutu, że dana umowa nie jest dokumentem urzędowym, więc nie stanowi informacji publicznej. Do skontrowania tego argumentu wystarczy przytoczyć art. 6 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – wyrażenie „w szczególności” jasno wskazuje, że mamy do czynienia z katalogiem otwartym i ograniczanie informacji publicznej do dokumentów urzędowych jest nieuprawnione.  Przede wszystkim jednak należy zauważyć, że art. 61 ust. 2 Konstytucji RP stanowi o tym, że prawo do informacji obejmuje „dostęp do dokumentów”. Konstytucja nie ogranicza tego uprawnienia wyłącznie do „dokumentów urzędowych”.

Z uwagi na powyższe, po przeczytaniu odpowiedzi PiS na skargę, złożyliśmy do sądu jeszcze jedno pismo procesowe.

Wyrok WSA w Warszawie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 30 czerwca 2016 r. (sygn. II SAB/Wa 164/) przychylił się do argumentacji Stowarzyszenia. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że partie polityczne należy zaliczyć do grona podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, zaś informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów dotyczących organu w jakikolwiek sposób. Pojęcie „dokumentu” jest dodatkowo doprecyzowane jako „każda informacja o działalności władzy publicznej lub sprawach publicznych, wysłowiona i zobiektywizowana na jakimś nośniku i najczęściej przybierająca formę pisemną”. W ocenie sądu partie polityczne pełnią funkcje publiczne, więc jej działalność może stanowić przedmiot informacji publicznej.

Biorąc pod uwagę podstawy działania partii politycznych, należy uznać za słuszne i pożądane, aby obywatele mieli dostęp do informacji dotyczących finansów partii politycznych. Stanowisko takie wynika w szczególności z faktu, że zasoby pieniężne poszczególnych ugrupowań składają się w znacznej mierze ze środków publicznych (subwencji lub dotacji, kreowanych m.in. z wpływów podatkowych). Uwaga ta dotyczy zwłaszcza partii wchodzących do parlamentu. Tym samym obywatele, którzy co najmniej w sposób pośredni (poprzez płacenie podatków) umożliwiają prawidłowe funkcjonowanie poszczególnych ugrupowań, powinni mieć prawo do weryfikacji źródeł i sposobów gromadzenia oraz wydatkowania pieniędzy.

Dalej WSA w Warszawie wskazał, że:

Skoro zatem działalność partii politycznych, w tym zwłaszcza dotacje budżetowe, może stanowić przedmiot informacji publicznej, tym samym żądana przez Stowarzyszenie informacja w zakresie umów cywilnoprawnych podpisanych przez partię Prawo i Sprawiedliwość z mecenasem Rafałem Rogalskim, spełnia warunki informacji publicznej, dotyczy bowiem działania partii politycznej wykonującej funkcje publiczne, zwłaszcza iż żądana informacja dotyczy partii parlamentarnej.

Co do uznania umowy z mecenasem Rogalskim za „dokument prywatny”, sąd wskazał, że:

Nietrafny jest zatem pogląd partii, że umowy zawarte z mecenasem Rafałem Rogalskim są dokumentami prywatnymi i w związku z tym nie podlegają rygorowi z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., który przyznaje prawo wglądu do dokumentów urzędowych. Obowiązująca regulacja w sposób bardzo szeroki kształtuje zakres pojęcia informacji publicznej, a zatem mieszczą się w nim także dokumenty prywatne, jakimi są umowy.

Sądy za jawnością partii politycznych

Wyrok warszawskiego WSA wpisuje się w życzliwą dla jawności linię orzeczniczą (zob. np. wyrok WSA w Warszawie, sygn. II SAB/Wa 417/13, sygn. II SAB/Wa 408/13, sygn. II SAB/Wa 901/14, sygn. II SAB/Wa 855/14, wyrok NSA z 18 grudnia 2014, sygn. I OSK 687/14 oraz z 27 czerwca 2013, I OSK 513/13), zgodnie z którą uznaje się, że partia polityczna pełni funkcje publiczne, a w związku z tym ciąży na niej obowiązek udzielania informacji publicznej, najsilniej akcentowany w sprawach dysponowania majątkiem partii (zob. wyrok WSA w Warszawie, sygn. II SAB/Wa 417/13). Sądy są zasadniczo zgodne w kwestii, iż całość działania partii politycznych rozgrywa się w sferze publicznej; wyraźnie stwierdza to WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 stycznia 2015 roku:

Z samej istoty partii politycznej – publicznego celu jej działania, udziału w życiu publicznym (art. 1 ustawy o partiach politycznych) trudno jest wskazać takie aspekty działania, które przymiotu publicznego by nie miały.

Problemy w praktyce

Mimo zasadniczo utrwalonego w doktrynie i judykaturze poglądu na temat potrzeby jawności funkcjonowania partii politycznych, teoria „nie nadąża” za praktyką.

Pisaliśmy o tym w tekście Czego się wstydzą „Duzi gracze”?  – mimo złożenia przez Sieć Obywatelską w lutym 2016 roku wniosków do wszystkich partii biorących udział w wyborach o przedstawienie wszystkich wydatków przed wyborami i po nich, jedynie 4 z nich udostępniły wyciągi z kont swoich komitetów wyborczych: Partia Razem, Nowoczesna, Zieloni oraz (choć dopiero pod koniec kwietnia) Sojusz Lewicy Demokratycznej, a dwa miesiące później również Platforma Obywatelska. Nadal brak w tym gronie Prawa i Sprawiedliwości.

Zaczęło się w 2013 r.

Stowarzyszenie nie pierwszy raz próbuje wyegzekwować od partii politycznych obowiązek udostępniania informacji publicznej na wniosek – w czerwcu 2013 roku wysłało wnioski do Platformy Obywatelskiej RP, Prawa i Sprawiedliwości, Polskiego Stronnictwa Ludowego, Ruchu Palikota oraz Sojuszu Lewicy Demokratycznej. We wniosku zwróciło się o udostępnienie umów na przeprowadzenie sondaży opinii społecznej oraz wyników tych sondaży, oraz o przesłanie faktur,  opłaconych przez daną partię w ciągu pierwszych dwóch miesięcy 2013 roku. W terminie odpowiedziały tylko dwie partie, PiS i PO, i obie stwierdziły, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną. Z kolei w sierpniu 2014 roku Stowarzyszenie zwróciło się z wnioskami do następujących partii: Platformy Obywatelskiej RP, Prawa i Sprawiedliwości, Polskiego Stronnictwa Ludowego, Sojuszu Lewicy Demokratycznej, Twojego Ruchu, Kongresu Nowej Prawicy, Prawicy Rzeczpospolitej i Solidarnej Polski. Wnioski dotyczyły m.in. protokołów posiedzeń zarządu partii od sierpnia 2013 roku do dnia otrzymania wniosku, udostępnienia uchwał zarządu podjętych w tym okresie, protokołów posiedzeń komisji rewizyjnej oraz wyników kontroli z 2013 roku. Tym razem odpowiedziały zaledwie 3 partie – PO, PiS i TR, z których tylko Prawo i Sprawiedliwość udostępniło jakąkolwiek informację, choć w bardzo okrojonym, ograniczonym zakresie; konieczne okazało się składanie skarg na bezczynność kolejnych partii.

O sprawie można przeczytać w tekstach:

• Ponadpartyjna zgoda.
• Zapadają wyroki i pojawiają się pierwsze faktury partii politycznych.

Dlaczego poszliśmy do sądu ze sprawą z 2013 r.?

To nie pomyłka – wniosek o udostępnienie umów w mecenasem Rafałem Rogalskim złożyliśmy ponad trzy lata temu – 13 maja 2013 r. Dostrzegając jednak, że partie polityczne w dalszym ciągu stawiają opór jawności i dążenie do wyższych standardów przejrzystości ich działania następuje powoli, postanowiliśmy doprowadzić do końca wszystkie spory z partiami politycznymi.

Mamy nadzieje, że kolejne wyroki potwierdzające jawność działania partii politycznych pomogą wzmacniać standard jawności.

Omawiany wyrok WSA w Warszawie z 30 czerwca 2016 r. (II SAB/Wa 164/16) jest nieprawomocny.