Wynagrodzenia członków gabinetu politycznego ministrów – informacje jawne czy chronione?

Watchdog Polska: Z tak postawionym pytaniem zmierzył się WSA w Warszawie, rozpatrując złożone przez nas skargi na decyzje odmowne Ministra Spraw Wewnętrznych oraz Ministra Finansów. W obu sprawach wnioskowaliśmy o udostępnienie informacji dotyczących wysokości wynagrodzenia brutto każdego członka Gabinetu Politycznego właściwego Ministra, za każdy miesiąc poprzedniego roku.

Zarówno Minister Spraw Wewnętrznych, jak i Minister Finansów odmówili udostępnienia informacji publicznej, twierdząc, iż członkowie Gabinetu Politycznego nie pełnią funkcji publicznych, a co za tym idzie, konieczne jest zastosowanie przesłanki zawartej w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) – tj. ochrony prywatności osoby fizycznej. Usiłowano zasłaniać się argumentem, iż wynagrodzenie stanowi dobro osobiste człowieka w rozumieniu przepisów Kodeksu Cywilnego, a ujawnienie informacji dotyczących zarobków naruszałoby również art. 111 Kodeksu Pracy, który nakazuje pracodawcy szanować godność oraz inne dobra osobiste pracownika.

Dodatkowo Minister Spraw Wewnętrznych przyczyn odmowy dopatrzył się w rozporządzeniu RM z 28 marca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i innych świadczeń przysługujących pracownikom urzędów państwowych, zatrudnionych w gabinetach politycznych oraz doradcom lub pełniącym funkcje doradców osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe. Organ założył, że skoro powołany akt wykonawczy określa ,,widełkowo’’ wynagrodzenie przysługujące członkom Gabinetu Politycznego, to nie ma potrzeby konkretyzowania kwot dla każdego członka z osobna, a także stosowania trybu udostępniania informacji na gruncie u.d.i.p.

Ze wskazanym stanowiskiem WSA zgodził się w wyroku z dnia 11 lutego 2015 r. (sygn. akt II SA/Wa 1830/14), przyjmując, jakoby członkowie Gabinetu Politycznego nie pełnili funkcji publicznych. Sąd zwrócił uwagę na brak definicji ustawowej osoby pełniącej funkcje publiczne, jednocześnie wskazując konieczność wykładni systemowej tego pojęcia. Dokonując jej, stwierdził niecelowość i niewłaściwość korzystania ze zbyt szerokiej definicji funkcjonariusza publicznego, zawartej w art. 115 § 13 Kodeksu Karnego. Przyjęcie tej definicji pozbawiłoby, zdaniem Sądu, wszystkich pracowników administracji rządowej ochrony ich dóbr osobistych, na gruncie przepisów ustawy Kodeks Pracy oraz Kodeks Cywilny.

W ocenie składu orzekającego art. 5 ust. 2 u.d.i.p. polega na wyważeniu dóbr – z jednej strony obywatelskiego prawa do informacji, z drugiej zaś ochrony prywatności pracownika. W przedmiotowej sprawie Sąd uznał za wyższe dobro ochronę prywatności osoby fizycznej. Posiłkując się orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt K 17/05) wywiódł z niego, iż działania podejmowane przez członków Gabinetu Politycznego nie wpływają w sposób bezpośredni, a także pośredni na sytuację prawną innych osób.

Ponadto, Sąd wskazał na załącznik do zarządzenia nr 4 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 grudnia 2014 r., zgodnie z którym uregulowany został zakres zadań Gabinetu Politycznego Ministra Spraw Wewnętrznych. Na tej podstawie, w ocenie Sądu, działania takie, jak m.in. obsługa MSW, Sekretarza Stanu i Podsekretarzy Stanu oraz realizacja zadań w zakresie doradztwa i ekspertyz, dokumentowania, analizowania i opiniowania istotnych procesów i wydarzeń społecznych, politycznych i ekonomicznych, konsultacji dotyczących realizacji polityki, określonych przez lub pozostających w kompetencji MSW, Sekretarza Stanu i Podsekretarzy Stanu – stanowią jedynie doradztwo, uregulowane w sposób ogólny, czego nie można uznać za wykonywanie funkcji publicznych.

Co ciekawe, w kolejnym wyroku z dnia 4 marca 2015 r. (sygn. akt II SA/Wa 1852/14) ten sam WSA zajął zupełnie odmienne stanowisko, uchylając decyzję Ministra Finansów.

Sąd podzielił w pełni naszą argumentację, uznając za niewątpliwy fakt, iż członkowie Gabinetu Politycznego pełnią funkcje publiczne. W ocenie Sądu, osoba pełniąca funkcje publiczne realizuje zadania nałożone na instytucję publiczną, w ramach której działa, chyba że zajmuje stanowisko jedynie usługowe lub techniczne. Sąd podkreślił także trudności w jednoznacznym określeniu, czy w danej sytuacji działania podmiotu będą zakwalifikowane jako pełnienie funkcji publicznej.

Niezmiernie cieszy nas rozstrzygnięcie, w którym Sąd administracyjny dostrzegł, iż absurdalnym pomysłem jest traktowanie członka gabinetu zatrudnionego w ramach ministerstwa, jako pracownika wykonującego jedynie czynności usługowe lub techniczne. Skoro gabinet polityczny służy w swoich działaniach pomocą ministrowi, to na pewno nie ograniczają się one tylko do obsługi urządzeń biurowych. Osoby zatrudnione w ramach resortu muszą pogodzić się z ograniczeniem ich prywatności, w innym przypadku zaburzona zostałaby przejrzystość w zakresie wydatkowania funduszy publicznych, stanowiących dobro wyższe.

Skład orzekający zwrócił więc słusznie uwagę na art. 37 ustawy o RM, zgodnie z którym Minister wykonuje zadania przy pomocy m.in. gabinetu politycznego ministra. Prowadzi to do wniosku, iż członkowie takiego gabinetu mają rzeczywisty i bezpośredni wpływ na kształtowanie sytuacji prawnej innych osób, a ich prywatność powinna zostać ograniczona na rzecz jawności.

Zwracamy uwagę na fakt, iż Sąd w tej sprawie również czerpał z przywołanego wcześniej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ale w tym przypadku dokonał właściwej interpretacji, dostrzegając potrzebę zagwarantowania dostępu do informacji publicznej w jak najszerszym zakresie. Trybunał jednoznacznie wskazał przecież, że zgodnie ze standardami demokratycznymi transparentność życia publicznego przeważa nad bezwzględną ochroną prywatności.

Na koniec warto zasygnalizować, iż zwróciliśmy się z wnioskiem o udostępnienie przedmiotowych informacji również do pozostałych Ministerstw.

Przykładem okazało się Ministerstwo Obrony Narodowej, które jako jedyne udzieliło danych dotyczących wynagrodzeń bez żadnych zastrzeżeń.

Nie stanowi to jednak reguły – Ministerstwo Sprawiedliwości podało informacje dotyczące wynagrodzenia Szefa Gabinetu Politycznego, odmówiło zaś udostępnienia kwot wynagrodzeń pozostałych członków, twierdząc, iż nie pełnią oni funkcji publicznych.

Z kolei Ministerstwo Edukacji Narodowej, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej oraz Ministerstwo Środowiska udostępniły jedynie kwotę wynagrodzeń ujętą zbiorczo.

Ministerstwo Gospodarki, jak i Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego ograniczyły się do wskazania, iż wynagrodzenia członków Gabinetu Politycznego wyliczane są zgodnie ze wspomnianym już wcześniej rozporządzeniem. Na tę okoliczność powołało się również Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, które w odniesieniu to członków Gabinetu Politycznego podało kwotę ,,widełkowo’’. Ministerstwo Spraw Zagranicznych udzieliło zaś odpowiedzi nieprecyzyjnej, podając tylko średnią miesięczną kwotę brutto.

Warto również przypomnieć, iż wyrokiem z dnia 18 września 2014 r. (sygn. akt II SA/Wa 523/14) Sąd zobowiązał Ministra Infrastruktury i Rozwoju do udostępnienia informacji w zakresie wynagrodzenia, ale jedynie Szefa Gabinetu Politycznego.

Natomiast niektóre Ministerstwa, takie jak Ministerstwo Skarbu Państwa, Ministerstwo Zdrowia oraz Ministerstwo Sportu i Turystki do tej pory nie udzieliły odpowiedzi na wniosek.

Jakkolwiek nie trudno zauważyć braku spójności, jak i jednolitości linii orzeczniczej w zakresie omawianej kwestii, to niewątpliwie wynagrodzenia członków Gabinetu Politycznego Ministra powinny zostać ujawnione. Mamy nadzieję, że wydając kolejne wyroki, Sądy będą wzorowały się na pozytywnym rozstrzygnięciu z dnia 4 marca 2015 r., które wskazuje na idącą we właściwym kierunku tendencję orzeczniczą.

Foto Vanessa Blaylock, link: flickr.com/photos/vaneeesab/16092940688 licencja: CC BY 2.0