Zwycięzca rankingu Przejrzystości Instytucji Publicznych nie jest wcale taki przejrzysty

W dwutygodniku wydawanym przez Urząd Miasta Krakowa możemy przeczytać wypowiedź Marty Nowak, Dyrektora Magistratu: Urząd Miasta Krakowa został zwycięzcą Rankingu Przejrzystości Instytucji Publicznych w ramach projektu „Obywatelski monitoring realizacji prawa do informacji publicznej”. (Nr 13 z dnia 27 sierpnia 2014 r., artykuł pt. „Urząd blisko mieszkańców”)

Profesor nauk prawnych Jacek Majchrowski, Prezydent Miasta Krakowa, opowiada w mediach, że urząd pod jego kierownictwem działa najlepiej w Polsce. W tych okolicznościach warto przyjrzeć się dokładniej, jak działa ten przejrzysty urząd. Okazuje się, że jest to przejrzystość wybiórcza, co można zaobserwować choćby na przykładzie dostępności dokumentów z akt spraw sądowych. Jeśli wnioskodawca będzie chciał otrzymać decyzję administracyjną i wyrok sądu, to je dostanie, ale nie może liczyć na więcej.

Doświadczył tego mieszkaniec Krakowa, którzy wnosił o udostępnienie następujących dokumentów:

–       wniosek z dnia 19 marca 2014 r.:

„Odpowiedź na skargę (wraz ze wszystkimi załącznikami) Rady Miasta Krakowa z dnia 27 listopada 2013 r., znak PR.02.0751-185/2013, wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie o sygnaturze akt I SA/Kr 1996/13 (dot. Uchwały Nr LXIX/996/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki takiej opłaty)”;

 –       wniosek z dnia 27 marca 2014 r.:

„1. Odpowiedź na skargę (wraz ze wszystkimi załącznikami) Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2014 r., znak PR.02.0751-208/2013, wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie dotyczącej Uchwały Nr LXIII/918/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w Gminie Miejskiej Kraków i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

2. Odpowiedź na skargę (wraz ze wszystkimi załącznikami) Rady Miasta Krakowa z dnia 8 stycznia 2014 r., znak PR.02.0751-209/2013, wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie dotyczącej Uchwały Nr LXIX/998/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie określenia rodzajów dodatkowych usług świadczonych przez Gminę Miejską Kraków w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów oraz wysokości cen za te usługi.”;

–       wniosek z dnia 31 marca 2014 r.:

„Skargę kasacyjną (wraz ze wszystkimi załącznikami) Rady Miasta Krakowa z dnia 19 lutego 2014 r., znak PR.02.0751-94/2013, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 822/13, dotyczącego Uchwały Nr LXIX/996/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki takiej opłaty.”.

W odpowiedzi na ww. wnioski, Wacław Skubida, Dyrektor Wydziału Gospodarki Komunalnej, po konsultacji z radcami prawnymi z Zespołu Radców Prawnych Urzędu Miasta Krakowa (wniosku z dnia 19 marca 2014 r. z radcą prawnym Małgorzatą Mastalerz, wniosków z dnia 27 i 31 marca 2014 r. z radcą prawnym Tomaszem Dyrdyckim-Borowym), z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa wyraził następujące stanowisko prawne:

(…) uprzejmie informuję, że żądana przez Stronę informacja nie stanowi informacji publicznej.

Kwestie komu mogą być udostępniane akta postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym, sporządzania z nich odpisów, reguluje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) i przepisy te nie mogą zostać wyłączone przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 12a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi akta sprawy udostępnia się stronom postępowania. Strony mają prawo przeglądać akta sprawy i otrzymywać odpisy, kopie lub wyciągi z tych akt.

Sformułowanie „akta sprawy udostępnia się stronom” użyte w art. 12a § 2 wskazuje, że z powyższego uprawnienia mogą korzystać skarżący, organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, a także – stosownie do art. 12 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – uczestnicy postępowania.

W przypadku osób niebędących stronami postępowania, zgodnie z § 21 ust. 2 pkt 3 Regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych wprowadzonego Rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 września 2003 r. (Dz. U. z dnia 29 września 2003 r.) oraz § 21 pkt 3 Regulaminu wewnętrznego urzędowania Naczelnego Sądu Administracyjnego wprowadzonego Uchwałą Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2010 r. (M.P. Nr 86, poz. 1007) wyrażenie zgody na przejrzenie akt sprawy należy do przewodniczącego wydziału orzeczniczego.

Z tym stanowiskiem prawnym Prezydenta Miasta Krakowa nie zgodził się Wnioskodawca i w dniu 4 czerwca 2014 r. na zorganizowanym – z jego inicjatywy – spotkaniu z Martą Nowak, Dyrektorem Magistratu, oraz Piotrem Bukowskim, Zastępcą Dyrektora Wydziału Organizacji i Nadzoru, a także Tomaszem Rogiem, Kierownikiem Referatu Interpelacji i Informacji Publicznej, przedstawił swój pogląd prawny w tej kwestii, poparty obszerną argumentacją.

Trzeba przypomnieć, że Poleceniem Służbowym Nr 4/2007 z dnia 19 marca 2007 r. Prezydent Miasta Krakowa nakazał Dyrektorowi Magistratu – nadzorować czynności związane z udostępnianiem informacji publicznej przez Urząd Miasta Krakowa, a także upoważnił Dyrektora Magistratu – do nadzorowania czynności związanych z udostępnianiem informacji publicznej przez Urząd Miasta Krakowa. Dyrektor Marta Nowak, mając prawne możliwości przerwania bezczynności Prezydenta Miasta Krakowa, nie skorzystała z nich, choć wiedziała, że Organ udostępniał już wcześniej tego typu dokumenty. Obecnie jednak Prezydent Majchrowski poszedł całkowicie w przeciwnym kierunku i nie udostępnia żadnych dokumentów z akt sprawy, a informacją publiczną z dnia na dzień przestały być nawet skargi Wojewody Małopolskiego, wniesione do sądu administracyjnego na uchwały Rady Miasta Krakowa.

W tych okolicznościach Wnioskodawca wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie odpowiednie skargi na bezczynność Organu. Do tych postępowań przystąpiło również Stowarzyszenie Sieć Obywatelska – Watchdog Polska w Warszawie. W odpowiedzi na owe skargi pełnomocnik Prezydenta Miasta Krakowa, radca prawny Tomasz Dyrdycki-Borowy, wniósł o ich oddalenie jako niezasadnych. Przedstawiając swoje stanowisko stwierdził m.in.:

„Rozpoznając żądanie wniosku organ ustalił, iż żądane pisma procesowe złożone w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie stanowią informacji publicznej. O swoim stanowisku Prezydent Miasta Krakowa powiadomił Skarżącego w formie pisemnej.

Organ podtrzymuje swój pogląd, iż pismo procesowe złożone w konkretnym postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie stanowi informacji publicznej.

(…)

Po trzecie nie każda informacja znajdująca się w posiadaniu podmiotu wymienio­nego w art. 4 ust. 1 u. d. i. p. posiada walor informacji publicznej. Zgodnie z poglądem wyrażo­nym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dokument o charakterze ściśle procesowym nie mieści się w zakresie definicji dokumentu urzędowego, gdyż nie posiada samodzielnego bytu, a sporządzany jest wyłącznie w ramach toczącego się procesu. Nie jest więc dokumentem dotyczą­cym spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u. d. i. p. Za taką informację mógłby zostać uznany jedynie fakt dokonania określonej czynności procesowej, jednak samo pismo procesowe nie jest dokumentem urzędowym, czy dokumentem z przebiegu i efektów kontroli albo wystąpie­niem, wnioskiem czy też opinią.

W rozwinięciu powyższego należy wskazać, iż postępowanie sądowe (w tym rów­nież sądowoadministracyjne), rozumiane jako uporządkowany zespół czynności organów prowa­dzących postępowanie, stron procesowych (ich pełnomocników) oraz innych uczestników, sta­nowi akt prawny złożony z czynności procesowych i zdarzeń prawnych. Owa złożoność wyraża się w tym, iż każda czynność procesowa zmierza do ziszczenia się aktu procesu. Dopiero z chwilą jego zakończenia poprzez wydanie prawomocnego orzeczenia akt procesu może zostać uznany za prawnie dokonany. Tak więc poszczególne czynności procesowe, w szczególności czynność zło­żenia odpowiedzi na skargę, przedsiębrane w toku postępowania przed organem sądowym w celu wywołania skutków procesowych w postaci powstania, zmiany lub ustania stosunku prawnoprocesowego, stanowią tylko niesamodzielne elementy postępowania sądowego i mogące zaistnieć wyłącznie w jego ramach. Jak wskazuje się bowiem w doktrynie prawa, specyfika czynności proce­sowych polega na ich niesamodzielności, tj. podporządkowaniu głównemu celowi postępowania, jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, stanowiącej przedmiot określonego postępowania sądowego. Czynności te ukierunkowane są więc zawsze na ten główny cel postępowania, rodząc zasadnicze skutki dla procesu jako całości prawnej. Zaistnienie postępowania sądowoadministracyjnego w rzeczywistości prawnej następuje w momencie dokonania pierwszej czynności procesowej – wnie­sienia skargi do sądu administracyjnego, jednak skutek procesu zostaje osiągnięty dopiero z chwilą dokonania ostatniej czynności procesowej aktu prawnego złożonego. Oznacza to, że poszczegól­ne akty prawne stanowią jedynie pewien etap procesu, a dopiero ich suma odzwierciedla istotę aktu prawnego złożonego.

Powyższe rozważania warto uzupełnić o spostrzeżenie, iż co do zasady, każda czynność procesowa strony postępowania, w tym czynność zmaterializowana w piśmie proceso­wym, nie ma charakteru ostatecznego, skoro potencjalnie może zostać cofnięta lub zmodyfikowa­na innym późniejszym działaniem strony. Tak więc, zasadniczo taki dokument procesowy nie ma charakteru ostatecznego, a tym samym informacja w nim zawarta nie spełnia cechy informacji publicznej – ostateczności, a stanowi tylko jeden z kroków prowadzący do wytworzenia ostatecz­nego rezultatu każdego postępowania, jakim jest wydanie prawomocnego rozstrzygnięcia.

Ponadto, z ostrożności procesowej, organ wskazuje, iż bez względu na sposób kwalifikacji pisma procesowego złożonego w konkretnym postępowaniu sądowym jako dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u. d. i. p., przepis art. 1 ust. 2 u. d. i. p. wyłącza sto­sowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim inna szczegól­na ustawa reguluje ten dostęp, a pozwala na jej stosowanie tam, gdzie ustawa szczególna nie regu­luje kwestii dostępności informacji publicznych. Takim przepisem szczególnym jest art. 12a § 2 zd. 1 p. p. s. a., zgodnie z którym akta sprawy udostępnia się stronom postępowania oraz art. 23 § 1 p. p. s. a. w związku z § 21 ust. 2 pkt 3 r. w. u. w. s. a. oraz art. 43 w związku z § 21 pkt 3 r. w. u. n. s. a. regulującymi prawo dostępu do akt sprawy osobom niebędących stroną w postępowaniu. Należy przy tym zwrócić uwagę, iż tak w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że powyższe unormowanie stanowi odzwierciedlenie zasady wykładni prawa, zgodnie z którą późniejsza ustawa ogólna nie wyłącza wcześniejszej ustawy szczególnej. Norma w nim zawarta nie wyklucza jednak generalnie stosowania przepisów ustawy w przypadku zbiegu z przepisami innych ustaw szczególnych regulujących dostęp do informacji publicznej. Gdyby bowiem taki zamiar miał ustawodawca, posłużyłby się innym sformułowaniem, na przy­kład: „przepisów ustawy nie stosuje się do…”. Omawianą regułą kolizyjną ustawodawca wyraźnie ograniczył zatem zastosowanie przepisów ustawy do przypadków, gdy inne ustawy odmiennie określają zasady i tryb dostępu do informacji. Oznacza to, że przepisy ustawy będą miały zasto­sowanie we wszystkich tych przypadkach, w których ustawa nie jest sprzeczna z przepisami szczególnymi. Tak więc, w ocenie organu, nawet przy przyjęciu, iż treść odpowiedzi na skargę wniesionej (przyp. autora: wniosek z dnia 19 marca 2014 r.) [odpowiedzi na skargi wniesionych (przyp. autora: wniosek z dnia 27 marca 2014 r.); skargi kasacyjnej wniesionej (przyp. autora: wniosek z dnia 31 marca 2014 r.)] przez Gminę Miejską Kraków stanowi informację publiczną, to zgodnie z art. 1 ust. 2 u. d. i. p. jej udostępnienie określają odrębne przepisy procedury sądowoadministracyjnej. Zaak­ceptowanie odmiennych wniosków prowadziłoby do przyjęcia nieuzasadnionego w świetle obo­wiązujących przepisów prawa prymatu regulacji ogólnej nad przepisami szczegółowymi.

Wobec kategorycznie sformułowanego przez Skarżącego wniosku udostępnienia kopii pisma procesowego, organ nie miał możliwości zadośćuczynić obowiązkowi ustawowemu wynikającemu z ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz mieszczącemu się w jej zakresie.

Z uwagi na powyższe, Prezydent Miasta Krakowa nie pozostawał w bezczynności, a tym samym skarga jako niezasadna winna ulec oddaleniu.”.

Na rozprawach pełnomocnik Prezydenta Miasta Krakowa, radca prawny Tomasz Dyrdycki-Borowy, starał się przekonać Sąd, że liczne i utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne, w tym uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, są błędne i jedynie pogląd Prezydenta Miasta Krakowa w tej sprawie jest prawidłowy. Sąd, orzekający w trzech całkowicie różnych składach, nie podzielił argumentacji pełnomocnika Organu i stwierdził bezczynność Prezydenta Majchrowskiego w sprawach:

– wniosku z dnia 19 marca 2014 r. – wyrok z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 352/14,

– wniosku z dnia 27 marca 2014 r. – wyrok z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 353/14,

– wniosku z dnia 31 marca 2014 r. – wyrok z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 355/14.

Prezydent Miasta Krakowa wniósł skargi kasacyjne:

– od wyroku o sygn. akt II SAB/Kr 352/14 – załącznik nr 1;

– od wyroku o sygn. akt II SAB/Kr 353/14 – załącznik nr 2;

– od wyroku o sygn. akt II SAB/Kr 355/14 – załącznik nr 3.

Patrząc na to wszystko, trudno zgadnąć, skąd taka nagła zmiana kursu Prezydenta Miasta Krakowa – z przejrzystego w kierunku „mętnego”. Może to nowa strategia promująca to Królewskie Miasto?