Prawo do informacji publicznej jest jednym z podstawowych praw obywatelskich. Dzięki niemu możemy sprawdzać, jak działają urzędy, na co wydawane są publiczne pieniądze i w jaki sposób podejmowane są decyzje przez organy władzy. Nie oznacza to jednak, że każda informacja zawsze musi zostać udostępniona. W określonych sytuacjach urząd może wydać decyzję odmawiającą dostępu do informacji publicznej.

Warto wiedzieć, kiedy taka odmowa jest zgodna z prawem, a kiedy organ może próbować zbyt szeroko interpretować wyjątki od zasady jawności.

Prawo do informacji publicznej wynika z Konstytucji

Podstawą prawa do informacji publicznej jest art. 61 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi m.in., że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje także dostęp do dokumentów i możliwość obserwowania działania organów kolegialnych.

Konstytucja przewiduje jednak również możliwość ograniczenia tego prawa. Zgodnie z art. 61 ust. 3:

Ograniczenie prawa (…) może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Oznacza to, że urząd nie może odmówić udostępnienia informacji „bo tak uważa” albo „bo informacja jest niewygodna”. Odmowa musi mieć wyraźną podstawę ustawową.

Odmowa musi mieć formę decyzji administracyjnej

Jeżeli urząd uzna, że nie może udostępnić informacji publicznej z uwagi na ograniczenie prawa do informacji, powinien wydać decyzję administracyjną. Wynika to z ustawy o dostępie do informacji publicznej (więcej o decyzji odmownej).

Decyzja odmowna powinna zawierać wskazanie podstawy prawnej odmowy, uzasadnienie oraz pouczenie o możliwości odwołania (bądź wniesienia skargi do sądu).

To bardzo ważne z punktu widzenia osoby składającej wniosek. Tylko decyzja administracyjna, która jest skutecznie doręczona oraz zawiera wszystkie niezbędne elementy decyzji, daje możliwość skutecznego zakwestionowania stanowiska urzędu.

Dzięki wydaniu decyzji wnioskujący może złożyć odwołanie lub skierować sprawę do sądu administracyjnego. Daje to możliwość przekonania organu lub sądu, że w konkretnej sytuacji prawo do informacji publicznej powinno mieć pierwszeństwo przed dobrem chronionym przez urząd, np. prywatnością, tajemnicą przedsiębiorcy czy inną tajemnicą ustawowo chronioną, lub że w ogóle nie ma podstawy do ograniczenia prawa do informacji.

Ma to ogromne znaczenie praktyczne. Gdyby urząd mógł po prostu poinformować, że „nie udostępni informacji” bez wydania decyzji, obywatel byłby pozbawiony realnych środków kontroli takiego działania i dalszej merytorycznej dyskusji. Dlatego odmowa dostępu do informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej i poprawnego jej doręczenia.

Brak wydania decyzji i zwykłe „milczenie” urzędu albo odpowiedź e-mailowa bez decyzji często stanowią naruszenie prawa i mogą być podstawą do wniesienia skargi na bezczynność.

Warto pamiętać, że wydanie decyzji odmownej jest konieczne wtedy, gdy organ uznaje, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej, ale należy ograniczyć prawo do informacji z uwagi na inne dobra prawnie chronione. Jeśli organ uznaje, że wnioskowana informacja w ogóle nie stanowi informacji publicznej (lub że nie dysponuje wnioskowaną informacją), to informuje o tym zwykłym pismem. W takiej sytuacji, jeśli nie zgadzamy się ze stanowiskiem organu, możemy wnieść skargę na jego bezczynność.

Najczęstsze przesłanki odmowy udostępnienia informacji

1. Informacja przetworzona i brak szczególnie istotnego interesu publicznego

Urząd może odmówić także ze względu na żądanie udostępnienia informacji przetworzonej, gdy nie jest spełniona przesłanka interesu publicznego.

Czym jest informacja przetworzona? To taka informacja, której urząd nie posiada w gotowej formie i musiałby ją dopiero opracować lub przeanalizować. Więcej dowiesz się z naszego artykułu: Informacja przetworzona – praktyczny przewodnik.

W takim przypadku urząd powinien ustalić, czy została spełniona przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego i może zażądać wykazania od wnioskodawcy, że uzyskanie informacji jest „szczególnie istotne dla interesu publicznego”. Jeśli uzna, że taka przesłanka nie została wykazana, musi wydać decyzję odmowną.

2. Ochrona prywatności osoby fizycznej

Jedną z najczęściej wskazywanych podstaw odmowy udostępnienia informacji publicznej jest ochrona prywatności. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy:

„Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (…)”.

W praktyce oznacza to, że urząd może odmówić udostępnienia danych dotyczących sfery prywatnej, takich jak adres zamieszkania, numer PESEL czy informacje rodzinne.

Jeżeli jednak dane te stanowią jedynie część żądanej informacji, organ nie powinien odmawiać udostępnienia całości dokumentu. W takiej sytuacji ma obowiązek zanonimizować dane podlegające ochronie, wydać decyzję odmowną wyłącznie w tym zakresie, a pozostałą część informacji udostępnić. Jeśli zaś anonimizacja zniweczy cel wniosku, to sama anonimizacja także wymaga wydania decyzji.

Przykładowo, jeśli wnioskujemy o udostępnienie umów zlecenia zawartych przez urząd gminy, urząd powinien usunąć z dokumentów dane prywatne, takie jak numer PESEL czy adres zamieszkania wykonawcy. Pozostałe informacje — dotyczące wydatkowania środków publicznych oraz realizacji zadań publicznych — co do zasady podlegają ujawnieniu.

Warto również pamiętać, że osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z szerszym zakresem jawności w sprawach związanych z pełnieniem tych funkcji. Dlatego jawne mogą być m.in. informacje o ich wynagrodzeniu, zakresie obowiązków, kwalifikacjach związanych z pełnioną funkcją czy sposobie wykonywania obowiązków służbowych.

3. Tajemnica przedsiębiorcy

Urząd może odmówić udostępnienia informacji także wtedy, gdy udostępnienie informacji naruszałoby tajemnicę przedsiębiorcy.

Nie każda informacja przekazana przez firmę automatycznie staje się jednak tajemnicą przedsiębiorcy. Organ powinien wykazać, że konkretne dane rzeczywiście mają wartość gospodarczą (aspekt materialny tajemnicy przedsiębiorcy) i nie są publicznie dostępne, czyli że podjął realny wysiłek, aby ograniczyć dostęp osób postronnych do tych danych (aspekt formalny tej tajemnicy). Tylko spełnienie obu tych warunków uzasadnia odmowę informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

4. Ochrona informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych

Kolejną z podstaw odmowy jest ochrona informacji niejawnych oraz innych tajemnic chronionych ustawowo. Art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi:

Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Chodzi tu np. o:

• informacje niejawne
• tajemnicę skarbową,
• tajemnicę bankową,
• tajemnicę statystyczną,
• tajemnicę postępowania przygotowawczego.

Jeżeli dokument zawiera informacje objęte taką ochroną, urząd może odmówić ich udostępnienia albo udostępnić dokument po anonimizacji części danych.

Co zrobić po otrzymaniu decyzji odmownej?

Otrzymanie decyzji odmownej nie oznacza końca sprawy. Osoba, która nie zgadza się ze stanowiskiem urzędu, może skorzystać ze środków odwoławczych przewidzianych w przepisach.

Najczęściej od decyzji odmownych służy odwołanie do organu wyższego stopnia. Odwołanie składa się w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji. W samej decyzji administracyjnej urząd powinien poinformować, w jaki sposób i do kogo należy złożyć odwołanie.

Może się jednak zdarzyć, że zamiast odwołania będzie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dotyczy to sytuacji, gdy decyzję wydał organ, nad którym nie ma organu wyższego stopnia. Taki wniosek składa się również w terminie 14 dni, ale do tego samego organu, który wydał pierwszą decyzję.

Jeśli nie chcemy składać wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to możemy od razu skierować skargę na decyzję do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wybór ścieżki zależy od konkretnej sytuacji i tego, jaka jest szansa na przekonanie organu wydającego decyzję do zmiany zdania (ścieżka dostępu do informacji publicznej).

Wiele decyzji odmownych jest później uchylanych przez sądy administracyjne, szczególnie wtedy, gdy organ zbyt szeroko interpretuje wyjątki od zasady jawności albo nie potrafi właściwie uzasadnić ograniczenia prawa do informacji publicznej.

Jawność jest zasadą, odmowa wyjątkiem

Najważniejsza zasada prawa do informacji publicznej jest prosta: dostęp do informacji jest regułą, a odmowa wyjątkiem. Organ musi dokładnie wykazać, dlaczego konkretna informacja nie może zostać udostępniona.

Jeżeli urząd powołuje się na prywatność, tajemnicę przedsiębiorcy czy informację przetworzoną, warto sprawdzić, czy rzeczywiście istnieją podstawy do ograniczenia prawa do informacji. W praktyce wiele odmów okazuje się nieprawidłowych, a sądy administracyjne często stają po stronie obywateli i zasady jawności życia publicznego.

Jeśli odmówiono Wam dostępu do informacji i potrzebujecie pomocy – piszcie do poradni Watchdoga.