Czy skargi, wnioski i petycje to dokumenty prywatne?

Wnioskodawca zwrócił się do Burmistrza Dzierżoniowa z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wystąpienia mieszkańców w sprawie wykonania przez gminę remontu schodów prowadzących do lokalu użytkowego w konkretnie wskazanym budynku. O piśmie mieszkańców wnioskodawca dowiedział się podczas spotkania z zastępcą burmistrza.

W odpowiedzi organ wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji, przyjmując, że o remont schodów wystąpiły osoby prywatne, dlatego też treść ich pisma nie stanowi informacji publicznej i jednocześnie podlega ochronie prywatności.

Wnioskodawca odwołał się od wspomnianej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (SKO), które uchyliło rozstrzygnięcie Burmistrza i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO wyjaśniło, że jeśli organ uznaje, że wniosek w ogóle nie dotyczy informacji publicznej, to powinien poinformować wnioskodawcę o tej okoliczności zwykłym pismem (bez wydawania decyzji administracyjnej).

Na tym etapie sprawa trafiła do sądu administracyjnego, ponieważ wnioskodawca skierował sprzeciw od decyzji SKO. W wyroku z 22 lutego 2024 r. o sygn. akt IV SA/Wr 789/23 WSA we Wrocławiu uwzględnił sprzeciw skarżącego (wnioskodawcy) i uchylił decyzję SKO.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że co do zasady postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, więc organ odwoławczy (SKO) ma obowiązek ocenić stanowisko organu (Burmistrza) pod kątem istotnych dla sprawy okoliczności. Uchylając decyzję ze względu na naruszenia proceduralne, organ odwoławczy powinien więc ocenić również przepisy materialne tak, żeby dostarczyć organowi wskazówek, jak należy interpretować podstawowe przepisy decydujące o sprawie:

W świetle przywołanych rozważań Sądu odnoszących się do art. 138 § 2 i § 2a k.p.a. obowiązkiem organu odwoławczego było zatem dokonanie oceny stanowiska organu z punktu widzenia wskazanych regulacji, ocena istotnych dla sprawy okoliczności, w tym także w aspekcie przepisów prawa materialnego, celem udzielenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie. Takie postępowanie ma na celu nie tylko dbałość o właściwe rozstrzygnięcie sprawy, prawa strony postępowania, ale również jego ekonomikę. Zasadom tym organ odwoławczy uchybił. Istotne słuszne jest dokonane w zaskarżonej decyzji spostrzeżenie, że decyzja organu I instancji jest wewnętrznie sprzeczna, gdyż rozstrzygnięcie odnosi się do przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej, zaś uzasadnienie do charakteru żądanej informacji. Niewątpliwie stanowi to istotną wadę rzeczonego rozstrzygnięcia, jednakże w takiej sytuacji organ odwoławczy nie może uchylać się do oceny wszystkich okoliczności sprawy, do której jest obligowany na podstawie powołanych już przepisów. W treści podjętego rozstrzygnięcia winien dokonać oceny, która z przyjętych przez organ I instancji podstaw faktycznych, wyprowadzanych z prawa materialnego, będzie miała zastosowanie i jakie się z tym wiążą konsekwencje prawne. Teza ta nabiera istotnego znaczenia zwłaszcza na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdzie w przeważającej mierze ustalenia faktyczne nie są sporne, odmiennie niż wykładnia przepisów prawa materialnego.

Co to oznacza? W praktyce chodzi o to, że w swojej decyzji SKO nie powinno ograniczyć się do wytknięcia Burmistrzowi, że postąpił niezgodnie z procedurą, czyli próbował odmówić dostępu do informacji, o której twierdził jednocześnie, że nie stanowi ona informacji publicznej. Obowiązkiem SKO było również wyłożyć Burmistrzowi całościowo, czym jest informacja publiczna, czym różni się dokument urzędowy od dokumentu prywatnego i w jaki sposób z kategorii dokumentów prywatnych wyłączone są jawne skargi, wnioski i petycje dotyczące zadań publicznych. Uchylanie się od dokonania tego typu oceny powoduje, że postępowanie traci cechy dwuinstancyjności, skoro organ odwoławczy nie przedstawia żadnej wykładni przepisów prawa.

Warto zaznaczyć, że WSA we Wrocławiu nie miał wątpliwości, że treść skarg, wniosków i petycji stanowi informację publiczną, która może ewentualnie podlegać anonimizacji w zakresie danych osobowych mieszkańców:

Zatem właściwy organ zarządzający gminą jest obowiązany, w ramach powierzonych mu zadań własnych, reagować na skargi, czy też wnioski, petycje mieszkańców gminy dotyczące wskazanych zagadnień. Nie ma zatem wątpliwości, że wnioski, skargi, petycje mieszkańców dotyczące wskazanych zagadnień, kierowane do organu, który na podstawie ww. pism obowiązany jest do pojęcia określonych działania stanowią dokumenty wykorzystywane przez organ do realizacji powierzonych ustawowo zadań. Tym samym nie jest sporne, że stanowią one informację publiczną, która co do zasady podlega udostępnieniu. Pogląd ten ma uzasadnienie w orzecznictwie, informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, które organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań Nieuprawnionym byłoby wyłączenie spośród dokumentów podlegających ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej skarg, czy też petycji przekazanych organowi administracji publicznej przez mieszkańców gminy (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 2637/21 oraz Wojewódzkiego Sądu w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 595/07,dostępne w CBOSA). Mając na uwadze fakt, że petycje, skargi, czy wnioski pochodzą od osób prywatnych, nie cała ich treść może podlegać udostępnieniu. Zgodnie z art. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (…). W sytuacji zatem, gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, prawo strony do informacji publicznej podlega ograniczeniu ale wyłącznie w tym zakresie. W takiej sytuacji może to nastąpić poprzez wyłączenie z zakresu informacji podlegającej udostępnieniu tych danych, które mogłyby naruszać prywatność osoby fizycznej (imię i nazwisko, adres), co może nastąpić poprzez anonimizację ww. danych. Dopiero w przypadku domagania się przez Stronę udostępnienia danych osobowych niezbędne będzie procedowanie w trybie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 u.d.i.p.