Nadużywanie prawa do informacji – sprawa radnej gminy

Jednym z najbardziej istotnych problemów dostępu do informacji publicznej, jakie pojawiły się w ostatnich latach, jest tzw. nadużycie prawa do informacji publicznej. Choć trudno szukać tego pojęcia w ustawie o dostępie do informacji publicznej, zdarza się, że wnioskodawca nie otrzymuje odpowiedzi na swoje pytania, ponieważ organ uznał, że nadużywa prawa do informacji (bo na przykład po raz kolejny wysłał wniosek). Taka przesłanka ograniczenia prawa do informacji pojawia się także w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych.

Ten stan rzeczy prowokuje pytania: czy dopuszczalne jest ograniczenie prawa do informacji bez wyraźnej podstawy ustawowej? W jakich sytuacjach je stosować? Jeśli prawa do informacji można „nadużyć”, to jak rozpoznać takie nadużycie?

Aby zmierzyć się z tymi wątpliwościami, Paula Kłucińska, Szymon Dubiel i Piotr Rzekiecki przygotowali analizę zjawiska „nadużycia prawa do informacji”, którą opublikowaliśmy pod koniec zeszłego roku. Teraz, chcąc Państwu przybliżyć tę ważną publikację, prezentujemy jej fragmenty. W pierwszej części przedstawiliśmy analizę regulacji prawnych dotyczących nadużywania prawa do informacji. W drugiej części opracowania pisaliśmy o nadużywaniu prawa do informacji w kontekście orzeczeń sądów administracyjnych, prezentując w punktach ogólne informacje na ten temat. Przedstawiliśmy również fragment opisujący sprawę lokalnego aktywisty.

Dziś prezentujemy analizę kolejnej sprawy, w której wnioskodawcy zarzucono nadużywanie prawa do informacji. Tym razem była to radna gminy.

Czy radna może nadużyć prawa do informacji?

Radny jest podmiotem o szczególnych uprawnieniach informacyjnych. W szczególności w orzecznictwie wskazuje się, że radnemu przysługuje prawo pozyskania informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wskazuje np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (II SA/Go 638/23):

Podmiot żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Za podmiot o takich cechach niewątpliwie można uznać: posła, senatora, radnego, a także inne podmioty, które są w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domagają, w sytuacji gdy np. występują w określonych procesowych rolach uczestników postępowań dotyczących tworzenia lub kontrolowania aktów normatywnych.

Problematyka dostępu do informacji przetworzonej doczekała się więc orzecznictwa w zakresie tego, jakim podmiotom może przysługiwać dostęp do takiej informacji. Wydaje się, że pojęcie nadużycia prawa do informacji ciągle czeka ten proces — określenie, czy status wnioskodawcy jakoś wpływa na to, czy i jak rozumiemy nadużycie prawa do informacji przez ten podmiot.
Postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem o udostępnienie informacji z 4 sierpnia 2022 r., a udostępnieniem informacji w maju 2023 r.

Okoliczności sprawy

Jak wskazano wyżej, wnioskodawczynią w sprawie była radna rady gminy. Adresatem wniosku był wójt tejże gminy. Tak więc z oczywistych względów działalność wnioskodawczyni była znana organowi. Ze względu na relację pomiędzy wnioskodawcą a adresatem wniosku łatwo o sytuację konfliktu politycznego, które dodatkowo nakładają się na siebie.
Podobnie jak w pierwszej z opisywanych spraw, także w tej przewinął się wątek informacji przetworzonej jako przeszkody w udostępnieniu informacji — w tym jednak przypadku problem informacji przetworzonej nie został jednoznacznie związany z nadużyciem, a raczej wskazywany jako oddzielna przeszkoda w udostępnieniu informacji.
Przedmiotem wniosku w sprawie był szereg informacji i dokumentów związanych z inwestycjami drogowymi w gminie. Choć zakres wniosku można uznać za szeroki, treść pytań była powiązana z funkcjonowaniem gminy.
Na żadnym też etapie organ nie kwestionował swojego statusu jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Na gruncie niniejszej sprawy doszło do wydania prawomocnego już wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 12 lipca 2023 r. o sygn. akt II SAB/Go 67/23. Przedmiotem postępowania była przewlekłość działania organu w sprawie. Sąd orzekł, że wójt dopuścił się bezczynności i umorzył postępowanie, ponieważ organ udostępnił wnioskowaną informację po wniesieniu skargi. Sąd nie uczynił jednak problematyki nadużycia prawa do informacji przedmiotem swoich rozważań, więc nie jest konieczne odnoszenie się do niego w naszej analizie.

Postępowanie administracyjne

Sprawę zainicjował wniosek wnioskodawczyni z sierpnia 2022 r. Wnioskodawczyni już na etapie składania wniosku podkreśliła swój status jako radnej i wskazała, że przysługuje jej prawo uzyskania informacji publicznej przetworzonej.
Pismem z sierpnia 2022 r. organ odniósł się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej i wezwał wnioskodawczynię do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, bowiem, jak wskazał organ, nie dysponuje on zbiorem, o jaki wnioskuje wnioskodawczyni. W odpowiedzi wnioskodawczyni wskazała, że przedmiotem wniosku jest informacja publiczna prosta.
Decyzją administracyjną, wydaną jeszcze w sierpniu 2022 r., organ odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji, z uwagi na fakt, że przedmiotem wniosku jest informacja przetworzona, a wnioskodawczyni nie wykazała spełnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego w przetworzeniu informacji. Na tym etapie organ nie powoływał się na nadużycie prawa do informacji.
We wrześniu 2022 r. wnioskodawczyni złożyła odwołanie od tej decyzji, a samorządowe kolegium odwoławcze przychyliło się do jej stanowiska, uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ znów wezwał wnioskodawczynię do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej, a wnioskodawczyni ponownie poinformowała organ, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej prostej.
W grudniu 2022 r. organ ponownie wydał decyzję odmowną. Tym razem jednak nie powołał się na przesłankę informacji publicznej przetworzonej. Zamiast tego wskazał, że wnioskodawczyni zasypuje urząd wnioskami, co utrudnia wykonywanie zadań przez urzędników i paraliż pracy; zdaniem organu, jej działania są dokuczliwe i szykanujące względem urzędników. Organ wyraził ocenę, że dochodzi do: ,,swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji”, celem zakłócenia funkcjonowania organu administracji publicznej. Organ przedstawił też dość szczegółowe wyliczenia procentowe, związane z liczbą wniosków, składanych przez wnioskodawczynię.
Wnioskodawczyni odwołała się od decyzji. W ramach uzasadnienia odwołania podniosła rangę prawa do informacji, a także to, że nadużycie prawa do informacji nie stanowi ustawowej przesłanki ograniczenia prawa do informacji, i powoływanie się na nią stanowi naruszenie art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Wskazała też, że sama liczba wniosków nie stanowi o nadużyciu prawa do informacji (nawet gdyby uznać, że prawidłowe jest powoływanie się na przesłankę nadużywania), oraz że jako radna potrzebuje bieżących i dokładnych informacji o stanie gminy, aby prawidłowo wykonywać swoje funkcje.
Samorządowe kolegium odwoławcze w marcu 2023 r. uchyliło powyższą decyzję. W ramach uzasadnienia kolegium podniosło, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zna pojęcia ,,nadużycia prawa do informacji” – mimo że kolegium ,,rozumie stanowisko organu, że działanie skarżącego podpada pod nadużycie prawa”. Kolegium przyjęło, że sam fakt składania dużej liczby wniosków jest niewystarczający do uznania, że dochodzi do nadużycia prawa do informacji.
Kolegium spostrzegło też, że nieproporcjonalny wysiłek organu został skierowany na to, aby zakwestionować stanowisko wnioskodawczyni, niż na rozpatrzenie zgodnie z prawem jej wniosków.
Po tej decyzji organ I instancji w marcu 2023 r. wydłużył termin rozpatrywania wniosku do maja 2023 r. W reakcji, wnioskodawczyni wniosła skargę na przewlekłość postępowania organu.
Ostatecznie, informacja została udostępniona w maju 2023 r. W reakcji wnioskodawczyni wniosła skargę na przewlekłość postępowania organu. Ostatecznie, informacja została udostępniona w maju 2023 r.