Ten sam wnioskodawca, ten sam adresat i zbliżony termin złożenia – czy to wystarczy, by połączyć kilka wniosków o udostępnienie informacji publicznej w jedno postępowanie?
Przekaż 1,5% podatku Watchdogowi!
Wystarczy, że wpiszesz nasz numer KRS 0000181348 w swoim rozliczeniu podatkowym.
Korzystając regularnie z prawa do informacji, można spotkać się z sytuacją, kiedy adresat pytań zechce w jednym postępowaniu rozpatrzeć kilka złożonych wniosków. Takie działanie wydaje się być z pozoru nieszkodliwe, ale w rzeczywistości ma daleko idące konsekwencje. Połączone wnioski iluzorycznie rozszerzają zakres zapytania, co skłania do zakwalifikowania wnioskowanej w ten sposób informacji jako szeroko rozumianej informacji przetworzonej. Choć często podmioty zobowiązane, łącząc wnioski, powołują się na potrzebę szybkiego załatwiania spraw, praktyka pokazuje jednak, że w dużej mierze kieruje nimi raczej chęć „ucieczki” od udostępnienia informacji publicznej niż troska o dobro postępowania.
Jeden wniosek = jedno postępowanie, kilka wniosków = jedno postępowanie…
Art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Odpowiedź na wniosek to jeden ze sposobów, w jaki podmiot zobowiązany może udostępnić informację o swojej działalności. Złożenie wniosku inicjuje postępowanie, które kończy udzielenie informacji publicznej wnioskodawcy. Nietrafne wydaje się więc sugerowanie, jakoby takie postępowanie mogło zostać zainicjowane więcej niż jednym wnioskiem albo że w toku postępowania wnioskodawca byłby uprawniony do złożenia kolejnego wniosku, który podlegałby rozpatrzeniu w tym samym postępowaniu. Art. 10 ust. 1 tylko na pozór wydaje się lakoniczny. De facto urzeczywistnia on postulat uproszczenia postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wprowadzanie do tego postępowania instytucji łączenia wniosków niepotrzebnie zaś by je sformalizowało. Sprawa powinna być prosta – wnioskodawca zadaje pytanie i po chwili otrzymuje na nie odpowiedź. Skondensowanie odpowiedzi w przypadku, gdy do podmiotu zobowiązanego trafiło kilka wniosków jednego wnioskodawcy działa na niekorzyść prostoty tego postępowania i wprowadza nieuprawniony biurokratyzm, za którym władza publiczna zyskuje szansę, aby się ukryć.
Czy istnieje tryb łączenia wniosków?
Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje rozwiązania w postaci łącznego rozpatrzenia wniosków. Jako podstawę łączenia wniosków podmioty zobowiązane często wskazują art. 62 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Powstaje wobec tego wątpliwość, na ile w ogóle dopuszczalne jest stosowanie tej regulacji. Przepisy u.d.i.p. z założenia regulują procedurę udostępnienia informacji w sposób pełny i co do zasady nie odsyłają do przepisów k.p.a. Wyjątkowo kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie w przypadkach wydania decyzji odmownej. Orzecznictwo dopuściło możliwość stosowania tej ustawy na „przedpolu” decyzji, gdy na przykład trzeba wezwać do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Na etapie łączenia wniosków podmiot zobowiązany jeszcze nie wie, czy w postępowaniu zachodzi potrzeba wydania decyzji, zatem na stosowanie przepisów proceduralnych Kodeksu jest zdecydowanie za wcześnie. Płynie z tego wniosek, że art. 62 k.p.a. po prostu nie powinno się w ogóle stosować do postępowania w trybie u.d.i.p.
Jeżeli ustawa o dostępie do informacji publicznej milczy na temat łączenia wniosków, a ustaliliśmy już, że Kodeks postępowania administracyjnego nie ma w tym przypadku zastosowania, to rzeczywiście brak jest jakichkolwiek podstaw do łącznego rozpatrzenia kilku z nich. Truizmem wydaje się wskazanie w tym miejscu, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie bez umocowania w przepisach ustawy jest w państwie prawnym po prostu niedopuszczalne.
Co łączenie wniosków oznacza dla wnioskodawcy?
Jakkolwiek wzgląd na dążenie do szybkiego i efektywnego udzielenia wnioskodawcy odpowiedzi jest godny zaaprobowania, tak nie jest to niestety w większości przypadków główna motywacja podmiotów zobowiązanych. Łączenie wniosków często skutkuje zakwalifikowaniem kilkukrotnie wnioskowanych informacji jako informacji przetworzonej. W wielu przypadkach taka kwalifikacja nie byłaby możliwa w odniesieniu do samodzielnego wniosku, ale rozpatrując kilka z nich łącznie, taka sposobność już się pojawia i chętnie przez podmioty zobowiązane jest wykorzystywana. W ten sposób zbywa się wielu wnioskodawców, którzy nie są w stanie wykazać, że reprezentują szczególnie istotny interes publiczny. W konsekwencji, nie powinno budzić wątpliwości, że takie zjawisko prowadzi do faktycznego ograniczania dostępu do informacji publicznej.
Skuteczną bronią w starciu z tą praktyką może okazać się umiejętne wykorzystywanie określonych w ustawie terminów na udostępnienie informacji publicznej. Na udostępnienie informacji publicznej podmiot zobowiązany ma 14 dni od daty złożenia wniosku (każdorazowo). Jakkolwiek kontrowersyjna pozostaje sama możliwość łączenia wniosków w ogóle, to już z pewnością niemożliwe, a to ze względów czysto proceduralnych, staje się połączenie wniosków, które zostały złożone w odstępie czasowym dłuższym niż 14 dni. Takie rozwiązanie niewiele niestety zaradzi w sytuacji, gdy potrzeba pozyskania informacji jest nagląca. Niewątpliwie przecież życie publiczne z roku na rok staje się bardziej dynamiczne i z tego powodu jego uczestnicy nierzadko zmuszani są do podejmowania działań niecierpiących zwłoki.
Słodko-gorzkie refleksje sądowe
Orzecznictwo sądów administracyjnych niestety nie podziela powyższych wątpliwości co do praktyki łączenia wniosków, czego wynikiem jest wykształcenie się powszechnie już stosowanej linii orzeczniczej aprobującej takie działanie. Wnioski połączone do rozpoznania w jednym postępowaniu, zostaną więc też konsekwentnie łącznie rozpoznawane również na etapie postępowania przed sądem administracyjnym. Na przykład WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał w wyroku z 10 lutego 2022 r. (sygn. akt II SA/Go 579/21), że choć u.d.i.p. nie przewiduje wprost łączenia wniosków, to praktyka ta jest akceptowana, zwłaszcza gdy ten sam wnioskodawca kieruje do tego samego organu podobne wnioski w krótkim czasie.
Zauważyć należy, iż przepisy u.d.i.p. nie przewidują wprost takiego rozwiązania, ale w praktyce jest ono stosowane (por. wyrok WSA w Krakowie z 4 sierpnia 2020 r., II SA/Kr 426/20, wyrok WSA w Gorzowie z 23 września 2021 r., II SA/Go 226/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl dalej jako: CBOSA), w szczególności jeżeli, jak w przedmiotowej sprawie, mamy do czynienia z tożsamością wnioskodawcy i organu oraz rodzajowo podobną treścią wniosków, a wnioski złożone zostały na przestrzeni krótkiego okresu czasu. W tych okolicznościach Sąd uznał za dopuszczalne w istocie potraktowanie wniosków skarżącego jako jednego żądania skierowanego do Prezesa Sądu Rejonowego, tyle że niejako „rozdrobnionego” na mniejsze elementy.
Takie orzecznictwo bywa jednak niekiedy przełamywane. W kwestii niuansów praktyki łączenia wniosków niezwykle celnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 5 lutego 2026 r. (sygn. akt II SAB/Ol 177/25), zauważając, że w rezultacie takiego działania podmiot zobowiązany sam sobie komplikuje rozpoznanie tych wniosków.
W realiach niniejszej sprawy należy mieć bowiem na względzie, że organ w dużym stopniu sam sobie skomplikował sprawę, łącząc trzy wnioski skarżącego w jednym postępowaniu, choć powinny być one rozpatrywane odrębnie, co czyniłoby również dla organu każdą z tych spraw mniej skomplikowaną.
O ile łączenie wniosków spotkało się ze strony sądów z akceptacją, to dość zachowawczo odnoszą się one jednak do wyciągania z tej praktyki negatywnych konsekwencji w stosunku do wnioskodawcy. Jak wskazuje NSA w wyroku z 14 lipca 2020 r. (sygn. akt I OSK 2820/19):
Formalne połączenie czterech wniosków do wspólnego rozpoznania, mające na celu uproszczenie i przyspieszenie postępowania, nie może prowadzić do niczym nieuzasadnionego wpływu takiego postępowania organu na kwalifikację żądanych informacji jako przetworzonych.
Z drugiej jednak strony w wyroku z 28 czerwca 2022 r. (sygn. akt III OSK 5225/21) NSA uznał, że przyjęcie przez wnioskodawcę “taktyki salami” przy kierowaniu kolejnych żądań udostępnienia informacji publicznej uzasadnia kwalifikację informacji jako przetworzonej:
Istotne znaczenie dla wyrażenia takiej oceny w kontrolowanej sprawie miała okoliczność, że wnioskodawca w samym tylko dniu (…) października 2020 r. złożył 50 podań o udzielenie informacji publicznej (…) Przyjęcie przez skarżącego „taktyki salami” (ang. salami slicing) tj. podjęcia działań mających na celu rozdrobnieniu (zmniejszeniu zakresowo jednostkowych) żądań kierowanych do adresata, aby był on skłonny do ich uwzględnienia i nie kwalifikowania jako informacji przetworzonej nie może być akceptowana. Nie może umykać w ocenie charakteru żądanej przez skarżącego informacji publicznej fakt, że poszczególne wnioski skarżącego ujęte w kontrolowanej sprawie stanowią skumulowane w istocie elementy znacznie obszerniejszego żądania o udostępnienie informacji publicznej.
Nie tylko organy lubią łączyć wnioski
Z wyjątkiem sytuacji połączenia wniosków przez sam podmiot zobowiązany, co do zasady jeden wniosek musi wiązać się z jedną skargą (na bezczynność czy decyzję) i inicjować jedną sprawę przed sądem administracyjnym. Stąd, zgodnie z art. 57 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, objęcie przez wnioskodawcę jedną skargą kilku wniosków będzie prowadzić do ich rozdzielenia przez sąd i nadania im osobnej sygnatury. W orzecznictwie wskazuje się, że takie rozwiązanie podyktowane jest potrzebą indywidualnego orzekania w każdej ze spraw, co w ocenie sądów przeważa nad względami ekonomii procesowej. Efektem ubocznym “rozbijania” skargi jest multiplikowanie opłat sądowych, przede wszystkim zaś wpisu od skargi, który w przypadku decyzji jest już kwotą niemałą. Z uwagi na tak generowane koszty, rozdzielanie skargi przez sąd może odstraszać od dochodzenia swoich praw na tej drodze.
Podsumowując…
Łączenie wniosków o udostępnienie informacji publicznej budzi niemałe kontrowersje. Choć pogląd co do dopuszczalności łącznego rozpatrzenia wniosków wydaje się być już ugruntowany w orzecznictwie, należy podkreślić, że w ocenie sądów taka czynność nie może automatycznie powodować, że konglomerat wniosków mających za swój przedmiot informacje proste stanie się w efekcie żądaniem udostępnienia informacji przetworzonej.
Generalnie, akceptacja praktyki łączenia wniosków do wspólnego rozpatrzenia rodzi ryzyko nieproporcjonalnego ograniczania dostępu do informacji publicznej. Postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z założenia powinno być proste i odformalizowane. Wprowadzenie do tego postępowania instytucji pochodzącej z silnie sformalizowanego postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego po prostu wypacza jego istotę.
Zasadą jest, że w sądzie jeden wniosek to jedna skarga, ale gdy decyzja obejmuje kilka wniosków to skarga na nią jest również jedna.
Jeżeli twoje wnioski zostały połączone i podmiot zobowiązany odmawia ci dostępu do wnioskowanej informacji, nie wahaj się zwrócić o pomoc do poradni prawnej Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska.
Komentarze 0
Dodaj komentarz