Grzywna a informacja publiczna 

Kiedy organ pozostaje w bezczynności co do udostępnienia informacji publicznej, najczęściej sądy administracyjne ograniczają się do zobowiązania go do rozpoznania wniosku skarżącego. Jednak w niektórych sytuacjach sąd stwierdza, że naruszenie było na tyle poważne, że konieczne jest nałożenie na organ kary grzywny.

Praktyczne funkcjonowanie tego mechanizmu budzi jednak spore wątpliwości. Dlaczego bowiem w jednej sprawie sąd nałożył grzywnę, w drugiej nie? Dlaczego jednym razem jej wysokość to zaledwie sto złotych, a innym kwota czterocyfrowa? Jaki jest sens wnioskowania o grzywnę, gdy w praktyce to my jako podatnicy ją płacimy? W poniższym artykule postaramy się udzielić odpowiedzi na te pytania.

Co sąd może zasądzić od organu?

Sąd administracyjny dysponuje kilkoma środkami, których skutkiem jest uszczuplenie budżetu organu. Na potrzeby niniejszego artykułu podzielimy je na kary ,,merytoryczne” (nakładane w związku z okolicznościami oryginalnej sprawy) i kary ,,formalne” (nakładane w związku z  postępowaniem przed WSA).

Do najważniejszych należą:

Kary ,,merytoryczne”

• wymierzenie grzywny w przypadku uwzględnienia skargi (art.  149 §  2. p.p.s.a.)

• przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (art.  149 §  2. p.p.s.a.)

Kary ,,formalne”

• wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi do sądu (art.  55 § 1 p.p.s.a.) – Grzywna za nieterminowe przekazanie skargi do sądu administracyjnego, Właściwa grzywna, czyli jaka?

• • wymierzenie grzywny za niezastosowanie się do postanowienia sądu lub zarządzenia przewodniczącego podjętych w toku postępowania (art. 112 p.p.s.a)

• zasądzenie danej kwoty tytułem zwrotu kosztów postępowania (art. 200 p.p.s.a.) – Jak odzyskać koszty sądowe?

• wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku (art. 154 § 1-6 p.p.s.a.) – Spółka ukarana grzywną za niewykonanie wyroku w sprawie informacji publicznej.

Niniejszy artykuł jest poświęcony wyłącznie karom ,,merytorycznym”. Pozostałe rodzaje zostały omówione w podlinkowanych wyżej tekstach.

Grzywnę w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy jednocześnie odróżnić od grzywny w postępowaniu karnym na podstawie art. 23 u.d.i.p., o której również pisaliśmy – Od wniosku o informację do wyroku karnego.

Rażące naruszenie prawa

Przed analizą poszczególnych przesłanek odniesiemy się krótko do pojęcia ,,bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa”. Mimo że ustawa nie przewiduje zależności pomiędzy stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa a grzywną, sądy są bardziej skłonne do zastosowania jednej z dwóch powyższych kar w takiej sytuacji.

W orzecznictwie wskazuje się, że ,,zwykłe” naruszenie od ,,rażącego naruszenia” odróżnia oczywistość i drastyczność naruszenia prawa w tym drugim przypadku, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia działań podejmowanych przez organ (II OSK 1610/20).

Rażącym naruszeniem nie będzie zwykły brak odpowiedzi na wniosek albo stwierdzenie przez organ, że dana informacja nie podlega udostępnieniu. Będzie to jednak sytuacja, gdy organ świadomie podejmuje działania, mające na celu uniknięcie załatwienia sprawy, np. przedłuża w nieskończoność rozpatrzenie wniosku czy ignoruje zalecenia organów wyższej instancji (II SAB/Rz 103/25).

Rażące naruszenie prawa obejmuje także naruszenia oczywiste, czyli takie, gdzie rozbieżność między działaniem organu a przepisem widać na pierwszy rzut oka (OSK 1134/04). Może to dotyczyć np. terminów czy informacji oczywiście publicznych, jak struktura wewnętrzna organu. Szansa na stwierdzenie rażącego naruszenia prawa wzrasta, gdy już w oryginalnym wniosku wyczerpująco wykazaliśmy organowi, że informacja podlega udostępnieniu, a on i tak czynił wszystko, by uniknąć rozpoznania sprawy.

Grzywna w przypadku uwzględnienia skargi

To właśnie ta grzywna najczęściej jest kojarzona z przyznawaniem grzywny w sprawach związanych z udostępnieniem informacji publicznej. W orzecznictwie wskazuje się, że celem tej grzywny jest nie tylko przymuszenie czy dyscyplinowanie organów, ale także działanie prewencyjne, aby zapobiec powtórzeniu się sytuacji w przyszłości ( II SAB/Rz 103/25).

Zgodnie z art. 149 §  2. p.p.s.a. sąd może ją orzec zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony. W praktyce orzeczenie grzywny z własnej inicjatywy wymaga od sądu większego nakładu pracy w uzasadnieniu tej decyzji, niż gdy ma możliwość wykorzystania argumentów przedstawionych przez skarżącego. Tym samym naprawdę rzadko się zdarza, żeby sądy administracyjne przyznawały grzywnę, jeżeli sam skarżący o to nie zawnioskuje.

Jednocześnie wniosek o grzywnę najczęściej nie wymaga znaczącego uzasadnienia, dlaczego okoliczności sprawy przemawiają za jego zastosowaniem. Dla sądów w tej materii zazwyczaj wystarczające jest wykazanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej

Sąd administracyjny może również przyznać na rzecz skarżącego określoną sumę pieniężną, która – w przeciwieństwie do grzywny, przekazywanej do Skarbu Państwa – trafia bezpośrednio do nas.

W orzecznictwie wskazuje się, że w porównaniu z grzywną, przyznanie sumy pieniężnej stanowi dodatkowe wzmocnienie interesów skarżącego, służąc jako forma zadośćuczynienia za wszelkie dolegliwości doznane przez stronę wskutek postępowania organu (I OSK 153/19). W związku z tym, oprócz wskazania wystąpienia rażącego naruszenia prawa, konieczne jest zawarcie dodatkowej argumentacji, dlaczego należy zastosować tę konkretną karę.

W praktyce w sprawach dotyczących informacji publicznej stosowanie tej kary jest niezwykle rzadkie. Trudno bowiem wykazać, jakiej poważnej krzywdy doznaliśmy w przypadku nieudostępnienia danych np. z drugiego końca Polski. Zdarzają się jednak wyjątki. Przykładowo, wyrokiem WSA w Gdańsku z 14 kwietnia 2023 r. (sygn. III SAB/Gd 49/23) za bezczynność Prezydenta Miasta Gdyni przyznano od organu na rzecz skarżącego sumę w wysokości 1000 złotych. Taką samą kwotę, wyrokiem WSA w Krakowie z 22 kwietnia 2021 r. (sygn. II SAB/Kr 27/21), zasądzono od osoby prowadzącej działalność gospodarczą.

Jak wnioskować?

Wniosek o wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej trzeba zamieścić w samej skardze na bezczynność.

Korzystając ze wzorów obecnej na naszej stronie, wystarczy, że na początku pisma po punkcie ,,zasądzenie od organu na moją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych” dopiszecie formułę:

4) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

a następnie, w zależności od okoliczności sprawy:

5) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a

i/lub

5) przyznanie od Organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a

Jak wspominaliśmy wyżej, szanse rosną, gdy uprawdopodobnimy, że organ nie tyle naruszył przepisy, co naruszył je rażąco. Miejmy też na uwadze, że przyznanie sumy pieniężnej wymaga bardziej szczegółowego uzasadnienia niż wniosek o wymierzenie grzywny. Warto więc wnioskować wyłącznie o to, co jesteśmy w stanie uzasadnić.

Co z wysokością grzywny?

Wszystkie powyższe przepisy, również w przypadku kar ,,procesowych” (oprócz zwrotu kosztów) odwołują się do art. 154 § 6 p.p.s.a, zgodnie z którym ,,grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów”. W przypadku zasądzenia sumy pieniężnej, zgodnie z art.  149. §  2. p.p.s.a. jest to wysokość połowy tej kwoty.

Przenosząc to na bardziej zrozumiały język – co roku Prezes GUS ogłasza w komunikacie, ile wynosiło przeciętne wynagrodzenie miesięczne za poprzedni rok. Przykładowo, za 2025 r. było to 8903,56 zł,  w efekcie najwyższa możliwa kara grzywny w 2026 r. wynosi 89 035, 60 zł.

Ustawa tym samym określa wyłącznie maksymalny pułap grzywny lub sumy pieniężnej, lecz nie wskazuje ani minimalnego wymiaru, ani kryteriów pozwalających ustalić, zasądzenie jakiej kwoty będzie właściwe w danej sprawie. Podobnie w orzecznictwie nie wypracowano dotychczas żadnych konkretnych wskazówek w tym zakresie. Wskazuje się jedynie ogólnikowo, że wysokość grzywny należy miarkować w zależności od stopnia zawinienia organu czy długotrwałości postępowania (I OSK 640/19).

W efekcie to, w jakiej wysokości zostanie przyznana grzywna lub suma pieniężna, zależy wyłącznie od własnej oceny sądu. Z naszego doświadczenia wynika, że wysokość grzywny w sprawach dotyczących informacji publicznej najczęściej wynosi kilkaset złotych. Zdarzyło się nam jednak uczestniczyć w sprawach, w których wyniosła ona 12 tysięcy złotych, a także takich, w których na organ nałożono karę w wysokości… 1 złotego.

Jeżeli nie zgadzamy się z wysokością nałożonej grzywny (lub jej nienałożeniem), jedynym środkiem zaskarżenia pozostaje skarga kasacyjna – rozstrzygnięcie zapada bowiem w formie wyroku, nie zaś postanowienia. Przepis art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a., pozwalający na wniesienie zażalenia w przypadku grzywny, dotyczy jedynie dwóch rodzajów kar z przytoczonych powyżej tj. nałożonych w trybie art. 112 p.p.s.a. i art. 55 § 1 p.p.s.a (I OZ 1514/16).

Kto płaci za grzywnę?

O ile w przypadku podmiotów prywatnych nie ulega wątpliwości, kto realnie pokrywa koszty nałożonej grzywny, to wątpliwości występują w przypadku podmiotów publicznych. Czy nie jest bowiem tak, że za przewiny urzędników de facto płacą podatnicy, z których pieniędzy utrzymywany jest urząd – w efekcie więc urzędnicy nie odczuwają na własnej skórze swoich zaniechań?

Po pierwsze – podejmowanie przez organ działań (lub ich zaniechanie) skutkujących otrzymaniem przez organ grzywny, stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Odpowiedzialność spada wówczas na kierownika danej jednostki – czyli najczęściej piastuna organu. Im wyższa grzywna (albo im więcej grzywien) tym większa szansa, że właściwe organy orzekające nie stwierdzą znikomego stopnia szkodliwości i nałożą karę – upomnienia, nagany, kary pieniężnej, a w najgorszym wypadku –  zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi.

Po drugie – organowi jako pracodawcy przysługuje roszczenie regresowe względem pracownika odpowiedzialnego za zaniechanie. Czym jest roszczenie regresowe? Zgodnie z przepisami Kodeksu Pracy, pracodawca ma prawo żądać od pracownika zwrotu kosztów poniesionej szkody – czyli innymi słowy oddania kwoty grzywny, którą organ musiał zapłacić. W przypadku, gdy za udzielanie informacji publicznej w imieniu organu odpowiedzialny jest konkretny urzędnik – wówczas pracodawca np. burmistrz zwraca się z roszczeniem do tego urzędnika. Jeżeli zaś sam burmistrz jest odpowiedzialny za naruszenie – wówczas ustanawia się pełnomocnika, który w imieniu gminy (która jest pracodawcą burmistrza) przeprowadza całą procedurę.

Czy można jednak zmusić burmistrza do przeprowadzenia takiej procedury wobec siebie samego i swoich współpracowników?

Ponownie zastosowanie mają tu przepisy dotyczące dyscypliny finansów publicznych. Taki ,,niepraworządny”  burmistrz nie będzie w stanie ukryć, że budżet gminy ucierpiał na skutek zapłacenia grzywny, a powstały ubytek finansowy nie uległ naprawieniu.

Tutaj jednak także znaczenie ma dotkliwość i częstotliwość przyznawanych kar. Brak roszczenia regresowego w przypadku grzywny o wysokości 100 zł może zostać uznany za naruszenie o znikomym stopniu szkodliwości, lub skończyć się upomnieniu. Dopiero gdy grzywna jest wysoka, wówczas sankcje mogą być surowsze.

Podsumowanie

Grzywna oraz zasądzenie sumy pieniężnej są dwoma głównymi sankcjami za niezgodne z prawem postępowanie organu przy rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Ich celem jest zarówno zdyscyplinowanie organu, jak i działanie prewencyjne, aby zapobiec powtórzeniu się naruszeń w przyszłości.

Wniosek o wymierzenie obydwu kar musi jednak zawierać szczególne uzasadnienie, przemawiające za stwierdzeniem, że w naszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, a w przypadku zasądzenia sumy pieniężnej – dodatkowo argumenty przemawiające za tym, że zostaliśmy znacznie skrzywdzeni przez postępowanie organu.

Przepisy nie mówią, jak wysoka ma być grzywna — wyznaczają tylko górny pułap. Resztę sąd ustala według własnego uznania, więc kwoty w podobnych sprawach bywają bardzo różne. W razie wszelkich wątpliwości, zapraszamy do kontaktu z naszą Poradnią.

*Arkadiusz Jaworski – Absolwent prawa i historii w ramach studiów międzyobszarowych na KUL, obecnie doktorant Szkoły Doktorskiej KUL w dziedzinie nauki prawne. Moje zainteresowania naukowe obejmują demokrację zdolną do obrony, wolność słowa, jawność oraz prawo oświatowe. W przerwie od pracy naukowej i działalności społecznej poświęcam się fantastyce we wszystkich jej formach – od książek po gry komputerowe.